Emergenza Covid e processo amministrativo

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L'emergenza epidemiologica da Covid-19 ha interessato tutti i settori dell'ordinamento giuridico, ivi inclusa la giustizia amministrativa, con la conseguenza che il legislatore ha dovuto adottare diverse misure tese a consentire lo svolgimento dell'attività giurisdizionale, nel rispetto delle misure sanitarie in atto.

Le misure in concreto adottate si differenziano tra le varie giurisdizioni, ma anche in relazione alle varie fasi e, quindi, all'intensità degli indici di contagio e alla gravità della situazione epidemiologica

Con l'articolo 10 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, recante “Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”, sono state adottate misure urgenti in materia di sospensione dei termini e rinvio delle udienze processuali, con ambito di applicazione limitato ai comuni della c.d. zona rossa, ossia agli enti territoriali elencati all'allegato 1 al d.P.C.M. 1 marzo 2020, con la precisazione, contenuta al comma 18 del medesimo articolo, che, in caso di aggiornamento o modifica dell'elenco dei comuni, le disposizioni dell'articolo si applicano anche a tali ulteriori comuni dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del relativo provvedimento.

Alla giustizia amministrativa è stato in particolare dedicato il comma 18 del citato art. 10, il quale, nelle tre lettere in cui è distinguibile, ha previsto, per i processi pendenti presso gli organi della giustizia amministrazione: la sospensione, dal 3 al 31 marzo, dei termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei comuni della c.d. zona rossa; il rinvio d'ufficio, a data successiva al 31 marzo 2020, delle udienze fissate durante il medesimo periodo per i processi in cui risulta che i difensori costituiti in giudizio o le parti costituite personalmente sono residenti o domiciliati nei medesimi comuni; la concessione della rimessione in termini, con provvedimento dell'autorità giudiziaria, se è provato o appare verosimile che il mancato rispetto di termini perentori scaduti tra il 22 febbraio e il 3 marzo sia conseguenza delle misure adottate in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica.

Con l'articolo 3 del decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11, recante “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria”, sono state adottate ulteriori misure straordinarie e urgenti in materia di giustizia amministrativa, applicabili a tutto il territorio nazionale.

Al primo comma, sono stati tra l'altro previsti: l'applicabilità del regime della sospensione feriale dei termini, previsto dall'art. 54, commi 2 e 3, c.p.a., dall'8 marzo fino al 22 marzo 2020; il rinvio d'ufficio delle udienze pubbliche e camerali pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa a data successiva al 22 marzo 2020. Inoltre, per i procedimenti cautelari pendenti nel medesimo lasso di tempo, è stata prevista la decisione, su istanza anche di una sola delle parti, con il rito cautelare monocratico previsto dall'art. 56 c.p.a.

In una prospettiva organizzativa, il secondo e il terzo comma della medesima disposizione hanno quindi previsto che i presidenti dei vari uffici giudiziari della giustizia amministrativa, sentiti gli enti indicati nella medesima disposizione, adottino, per il periodo compreso tra l'8 marzo e il 31 maggio 2020, in coerenza con le eventuali disposizioni di coordinamento dettate dal Presidente del Consiglio di Stato o dal Segretariato generale della giustizia amministrativa per quanto di rispettiva competenza, le misure organizzative necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, e le prescrizioni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone (tra le quali: limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari; limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o sospensione della stessa apertura; servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi; linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze; rinvio delle udienze anche a data successiva al 31 maggio).

In deroga al c.p.a., fino al 31 maggio 2020, tutte le udienze pubbliche sono celebrate a porte chiuse (comma 6) e le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo richiesta espressa di discussione formulata da almeno una delle parti (comma 4). In quest'ultimo caso, i presidenti degli uffici giudiziari della giustizia amministrativa possono consentire lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali mediante collegamenti da remoto, con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell'udienza (comma 5).

È stato quindi previsto che i provvedimenti dei presidenti degli uffici giudiziari descritti nei commi 2 e 3 dell'articolo in esame: qualora determinino la decadenza delle parti da facoltà processuali, implicano la rimessione in termini delle parti; qualora impediscono l'esercizio di diritti, costituiscono causa di sospensione della prescrizione e della decadenza.

Infine: è stato sospeso l'obbligo di deposito della copia di cortesia fino al 30 maggio 2020 e il deposito potrà comunque essere effettuato anche a mezzo del servizio postale; nei procedimenti rinviati a norma dell'articolo in esame non si tiene conto del periodo compreso tra l'8 marzo 2020 e il 31 maggio 2020 ai fini del computo di cui all'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, in tema di indennizzo da ragionevole durata del processo.

Alcune disposizioni contenute nell'art. 3 del d.l. n. 11 del 2020 sono state oggetto di interpretazioni non univoche. Sul tema dell'ambito applicativo del regime della sospensione dei termini processuali previsto al primo comma, la Commissione speciale del Consiglio di Stato, con parere del 10 marzo 2020, n. 571, ne ha ritenuto l'inapplicabilità ai termini “endoprocessuali”.

Con il decreto n. 71 del 10 marzo 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha fornito alcuni chiarimenti sulle disposizioni introdotte dal d.l. n. 11 del 2020, al fine di assicurare omogeneità di prassi in relazione alle udienze e alle adunanze che si svolgeranno presso il Consiglio di Stato dal 23 marzo 2020. Oltre a richiamare l'orientamento espresso dal citato parere della Commissione speciale, ha tra l'altro ritenuto che: il richiamo contenuto all'art. 56 c.p.a. al primo comma dell'art. 3 riguardi tutte le disposizioni ivi contenute e, quindi, anche la necessità della notifica dell'istanza volta all'emanazione del decreto cautelare alle parti; il riferimento al collegamento da remoto di cui al quinto comma consenta sia collegamenti tramite videoconferenza che chiamata in conference call o mediante una chiamata anche in video, se del caso con l'utilizzo contestuale di due telefoni.

Con l'art. 84 del citato decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione di decreti legislativi”, sono state adottate nuove misure urgenti in materia di giustizia amministrativa. La citata legge di conversione n. 27 del 2020 ha quindi abrogato i decreti-legge 2 marzo 2020, n. 9, 8 marzo 2020, n. 11, e 9 marzo 2020, n. 14, precisando che restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.

L'articolo, che riprende solo in parte il contenuto dell'art. 3 del d.l. n. 11, introduce regimi e regole applicabili su tutto il territorio nazionale e distinti sulla base di diverse finestre temporali. Le principali novità rispetto alla disciplina previgente sono le seguenti: prolungamento del regime della sospensione feriale e del rinvio delle udienze; lo svolgimento di udienza, senza discussione orale, sulla base degli atti, con la possibilità di presentazione di brevi note in prossimità dell'udienza; la trasformazione, per la fase cautelare, della decisione collegiale in monocratica.

In una prospettiva organizzativa, il terzo e il quarto comma della medesima disposizione, riprendendo quanto previsto dal secondo e dal terzo comma dell'art. 3 del d.l. n. 11 del 2020, hanno quindi previsto che i presidenti dei vari uffici giudiziari della giustizia amministrativa, sentiti gli enti indicati nella medesima disposizione, adottino le misure organizzative necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, e le prescrizioni impartite con i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri emanati ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone, per il periodo compreso tra l'8 marzo e il 30 giugno 2020, (tra le quali: limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari; limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o sospensione dell'attività di apertura al pubblico; servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi; direttive vincolati per la fissazione e la trattazione delle udienze; rinvio delle udienze a data successiva al 30 giugno). È stato quindi previsto, analogamente a quanto era previsto dal d.l. n. 11 del 2020 che i provvedimenti dei presidenti degli uffici giudiziari descritti nei commi 3 e 4 dell'articolo in esame: qualora determinino la decadenza delle parti da facoltà processuali, implicano la rimessione in termini delle stesse parti (comma 7); qualora impediscono l'esercizio di diritti, costituiscono causa di sospensione della prescrizione e della decadenza (comma 8).

Infine: è stato sospeso l'obbligo di deposito della copia di cortesia fino al 30 giugno 2020 (31 luglio 2020 con il d.l. n. 28 del 2020) e il deposito potrà comunque essere effettuato anche a mezzo del servizio postale; nei procedimenti rinviati a norma dell'articolo in esame non si tiene conto del periodo compreso tra l'8 marzo 2020 e il 30 giugno 2020 (31 luglio 2020 con il d.l. n. 28 del 2020) ai fini del computo di cui all'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, in tema di indennizzo da ragionevole durata del processo.

Il termine è stato differito al 31 luglio con il decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28.

Il primo comma prevede, per il periodo dall'8 marzo 2020 al 15 aprile 2020 – salvo quanto previsto dal secondo comma per il periodo dal 6 aprile al 15 aprile –: l'applicabilità della sospensione feriale dei termini prevista dall'art. 54, commi 2 e 3, c.p.a., con la precisazione che tale regime si applica a tutti i termini relativi al processo amministrativo e, quindi, anche ai termini endoprocessuali, superando quindi il dubbio ermeneutico sorto durante la vigenza dell'art. 3 del d.l. n. 11 del 2020; il rinvio d'ufficio a data successiva al 15 aprile 2020 di tutte le udienze, pubbliche e camerali, dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa. Inoltre, i procedimenti cautelari promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo sono decisi con decreto cautelare monocratico con il rito di cui all'art. 56 c.p.a., la relativa trattazione collegiale è poi fissata in data immediatamente successiva al 15 aprile e i decreti monocratici restano efficaci fino alla trattazione collegiale, in deroga all'art. 56, comma 4, c.p.a.

Per quanto concerne i presupposti per l'adozione del decreto cautelare monocratico, deve ritenersi che la domanda cautelare costituisca di per sé il fondamento della procedibilità dell'istanza cautelare riferita a ricorso presentato il 12 marzo 2020 e pendente nel periodo fra l'8 marzo e il 15 marzo 2020, anche se contenuta in memoria non notificata, essendo volta solo a sollecitare la decisione monocratica già prevista direttamente dall'art. 84 del d.l. n. 18 del 2020. Pertanto, l'istanza di misura cautelare monocratica contenuta in memoria non notificata, trattandosi di istanza che accede a ricorso che ricade nella disciplina di cui all'art. 84, comma 1, del decreto-legge n. 18 del 2020, il quale conteneva domanda di misura cautelare collegiale ritualmente notificata, non ha valore di autonoma richiesta di misura cautelare, ma costituisce una mera sollecitazione della decisione monocratica già prevista dal citato art. 84, comma 1. Inoltre, alla decisione monocratica non si applica l'art. 56, comma 1, c.p.a. e, quindi, il presupposto dell'estrema gravità e urgenza, essendo la stessa domanda da emanare in presenza dei presupposti di cui all'art. 55 c.p.a., cioè di un “pregiudizio grave e irreparabile”, anche se con forma e rito monocratico e da confermarsi in sede collegiale in apposita camera di consiglio da tenersi successivamente al 15 aprile 2020 (Cons. St., VI, decr. n. 1641/2020). La misura di cui all'art. 84, comma 1, ha quindi i presupposti delle misure cautelari collegiali e la forma e il rito di quelle monocratiche.

La giurisprudenza ha chiarito che il decreto monocratico previsto dal citato articolo 84 non può determinare una riduzione o un condizionamento dei poteri decisori riservati in via definitiva al collegio. Pertanto, con il decreto monocratico non può essere fissata la data della discussione sul merito del ricorso, ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a., e ciò in quanto detta fissazione scavalcherebbe la fase cautelare e non rispetterebbe le prerogative del collegio che si vedrebbe privato della possibilità di stabilire se accogliere o respingere l'istanza in fase cautelare o, addirittura, decidere con sentenza in forma semplificata. La decisione cautelare monocratica speciale di cui all'art. 84 non sostituisce la ordinaria fase collegiale in sede cautelare, ma costituisce un primo gradino della tutela cui deve necessariamente seguire la decisione del collegio, che resta il dominus della questione cui spetta la decisione finale (T.a.r. Molise, I, decr. n. 65/2020). Al tempo stesso, secondo un orientamento giurisprudenziale, i procedimenti cautelari pendenti nel lasso di tempo che va dal giorno 8 marzo al 15 aprile 2020 sono decisi con il rito di cui all'art. 56 c.p.a.; non può dunque essere accolta l'istanza del ricorrente di trattazione della domanda cautelare in esito alla camera di consiglio, secondo il rito ex art. 55 c.p.a., eventualmente previo “abbinamento” o rinvio della trattazione dell'istanza cautelare monocratica (risultante dalla conversione ex lege) alla trattazione in camera di consiglio. Il legislatore ha espressamente previsto la decisione secondo le modalità di cui all'art. 56; le modalità procedurali di somministrazione della tutela giurisdizionale rientrano nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. l), Cost. e la modalità scelta nel caso di specie garantisce il diritto di difesa. La parte può senz'altro decidere se proseguire nella domanda cautelare proposta o rinunziarvi, ma non chiedere che venga adottata una modalità di decisione diversa da quella indicata dal legislatore, chiedendo un rinvio che si tradurrebbe nella decisione collegiale di una domanda per la quale il legislatore ha invece stabilito la decisione monocratica (T.a.r. Puglia, II, decr. n. 139/2020).

Per il periodo dal 6 al 15 aprile 2020, il secondo comma, in deroga a quanto previsto nel primo comma, prevede che le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione senza discussione orale sulla base degli atti depositati, qualora tutte le parti costituite depositino richiesta congiunta entro il termine perentorio di due giorni liberi prima dell'udienza e, in tal caso, entro lo stesso termine le parti hanno facoltà di depositare brevi note. La definizione secondo le modalità descritte nel comma in esame è anche riservata ai procedimenti cautelari in cui sia stato emanato decreto monocratico di accoglimento, totale o parziale, per i quali, ove possibile e salva istanza di rinvio depositata da una delle parti su cui incide la misura, la trattazione collegiale è fissata a partire dal 6 aprile.

La giurisprudenza ha precisato che può provvedersi alla trattazione collegiale delle istanze cautelari, nel periodo compreso fra il 6 ed il 15 aprile 2020, solo nell'ipotesi in cui via sia richiesta congiunta ad opera di tutte le parti costituite, ovvero nell'ipotesi in cui sia stato già adottato un decreto cautelare di accoglimento, salvo che in tale ipotesi una delle parti su cui incide la misura cautelare depositi un'istanza di rinvio (T.a.r. Campania, V, ord. n. 714/2020).

Dal 16 aprile fino al 30 giugno 2020 (termine differito al 31 luglio dal d.l. n. 28 del 2020), in deroga alle disposizioni del c.p.a., tutte le controversie fissate per la trattazione, in udienza camerale o pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, salva la possibilità di definizione del giudizio in esito all'udienza camerale ai sensi dell'art. 60 c.p.a., omesso ogni avviso, con facoltà per le parti di depositare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione. Per la parte che non si sia avvalsa della facoltà di depositare le note e su espressa richiesta, l'autorità giudiziaria adotta un provvedimento di rimessione in relazione ai termini che, per effetto del regime della sospensione feriale non sia stato possibile osservare.

Secondo la giurisprudenza amministrativa, l'art. 84, comma 5, deve essere interpretato nel senso che ciascuna delle parti ha facoltà di chiedere il differimento dell'udienza a data successiva al termine della fase emergenziale allo scopo di poter discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità da non richiedere alcuna discussione. Il contraddittorio cartolare “coatto”, in quanto non frutto di una libera opzione difensiva, bensì imposto anche contro la volontà delle parti che invece preferiscano differire la causa a data successiva al termine della fase emergenziale, pur di potersi confrontare direttamente con il giudice, non appare una soluzione ermeneutica compatibile con i canoni della interpretazione conforme a Costituzione, che il giudice comune ha sempre l'onere di esperire con riguardo alla disposizione di cui deve fare applicazione (Cons. St., VI, ord. 2538/2020).

La giurisprudenza ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 84, comma 5, nella parte in cui prevede che le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camere che pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati. A giudizio del collegio si tratta di norma di natura eccezionale ed emergenziale, finalizzata ad evitare la sostanziale paralisi della giustizia amministrativa, in una situazione di pandemia mondiale e per un periodo di tempo limitato. Il collegio ha, tra l'altro, ritenuto che non vanno sovrapposti i concetti di contraddittorio – principio (costituzionale) sicuramente ineludibile – e di oralità – costituente invece una delle modalità di svolgimento di talune delle attività processuali, eventualmente surrogabile, specie in condizioni emergenziali e per un periodo di tempo limitato, da altri “modelli” (processo scritto; cfr. art. 352 c.p.c. per il giudizio innanzi alla Corte di cassazione, art. 33, d.lgs. n. 546 del 1992 per il rito camerale tributario) che trovano cittadinanza anche nell'ordinamento italiano – tanto da estendere al secondo le garanzie di ordine costituzionale assicurate al primo (T.a.r. Campania, I, decr. n. 2074/2020).

Il giudice delibera in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto (comma 6).

Sull'ambito applicativo della disposizione, il C.g.a. ha ritenuto che l'adunanza consultiva del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana possa essere svolta di norma anche da remoto, con strumenti di collegamento da remoto (e anche con modalità telematiche) dei magistrati e del segretario dell'adunanza (C.g.a., parere, n. 110/2020).

In data 19 marzo 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha emanato delle note rivolte ad assicurare un'applicazione omogenea della normativa emergenziale in esame, anche per chiarire alcuni dubbi ermeneutici derivanti dalla stessa. Ha tra l'altro precisato, con riferimento ai giudizi cautelari, che: le disposizioni introdotte non incidono sulla possibilità per la parte di chiedere la pronuncia monocratica, ove ricorrano le ipotesi di estrema gravità e urgenza, secondo le modalità previste in via ordinaria dall'art. 56, comma 1, c.p.a.; la decisione monocratica è assunta dopo lo scadere dei termini di venti giorni e dieci giorni liberi previsti dal comma 5 dell'art. 55 c.p.a., a prescindere dall'eventuale, precedente fissazione di una camera di consiglio; del collegio che deciderà l'istanza cautelare dopo il 15 aprile 2020 può far parte il magistrato che ha deciso in sede monocratica; in assenza di espresse previsioni, nulla è innovato in ordine alla disciplina ordinaria dell'inappellabilità.

Sempre con riferimento alla materia cautelare (§ 5) è poi precisato che la tutela cautelare monocratica introdotta con il d.l. n. 18 del 2020 è sostitutiva ex lege di quella collegiale, con la conseguenza che il decreto monocratico verrà adottato nel rispetto dei termini dilatori previsti dall'art. 55 c.p.a., per salvaguardare il diritto di difesa della parte destinataria del ricorso. Per lo stesso motivo, il decreto monocratico non potrà essere emesso prima della data che era stata fissata per l'udienza camerale, se calendarizzata; al contrario, nel caso in cui l'udienza cautelare non sia ancora stata fissata, devono ritenersi esistenti i presupposti per decidere in monocratico.

Con l'art. 36 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, recante “Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché' interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali”, il legislatore è intervenuto sulla disciplina dei termini processuali in materia di giustizia civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria e militare, prevedendo, tuttavia, un regime differenziato per la giustizia amministrativa. Mentre, al primo comma, è stato prorogato per tutte le altre giurisdizioni il periodo di sospensione feriale fino all'11 maggio 2020, per la giustizia amministrativa, il terzo comma non ha esteso il periodo di sospensione feriale, che si è quindi concluso in data 15 aprile 2020, ma si è limitato a prevedere che dal 16 aprile al 3 maggio inclusi sono sospesi i soli termini per la notificazione dei ricorsi.

In data 20 aprile 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha emanato ulteriori note dirette a favorire un'applicazione omogenea della normativa emergenziale, anche alla luce del citato art. 36 del d.l. n. 23 del 2020, ove ha, tra l'altro, precisato che il riferimento ai ricorsi contenuto nel citato art. 36 deve essere inteso come riferibile a tutti gli atti con cui nel processo amministrativo si introducono nuove domande e, dunque, anche i motivi aggiunti, i ricorsi incidentali e tutte le impugnazioni. Il decreto legge n. 23 del 2020 non ha previsto proroghe del periodo di sospensione delle udienze, con la conseguenza che dal 16 aprile l'attività giudiziaria è ripresa nella sua completezza attraverso le udienze pubbliche e camerali secondo le modalità fissate dall'art. 84, comma 5, del d.l. n. 18 del 2020. Il Presidente ha tra l'altro evidenziato che nell'udienza cautelare è possibile definire il giudizio ai sensi dell'art. 60 c.p.a. senza previo avviso alle parti. Nel silenzio della norma, l'eventuale intenzione delle parti di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione dovrà, se del caso, essere prospettata dai difensori, in vista dell'udienza camerale, negli scritti difensivi, dove le parti potranno rappresentare ogni altra circostanza, in fatto o in diritto, che a loro giudizio osti a una definizione immediata della lite. Rimane ferma la possibilità per i collegi di rinviare a breve l'udienza camerale avvertendo le parti dell'intenzione del collegio di utilizzare la sentenza in forma semplificata con alcune cautele, come nell'ipotesi in cui manchi la costituzione di una controparte o sussista il dubbio che le argomentazioni difensive avrebbero avuto più ampi sviluppi in vista della decisione di merito.

Con l'art. 4, rubricato “Disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia amministrativa”, del citato decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni dalla legge di conversione 25 giugno 2020, n. 70, recante “Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonché' disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta Covid-19”, il legislatore è nuovamente intervenuto sul processo amministrativo, tra l'altro, apportando alcune modifiche alla disciplina introdotta con il d.l. n. 18 del 2020 e inserendo una ulteriore fase transitoria.

Il termine di scadenza della fase transitoria, connessa all'emergenza epidemiologica, è stato differito dal 30 giugno al 31 luglio 2020.

Con riferimento al deposito della copia cartacea, il legislatore, in sede di conversione, oltre ad abrogare la sospensione dell'obbligo di deposito della copia di cortesia, ha abrogato anche l'art. 7, comma 4, d.l. 31 agosto 2016, n. 168, convertito con modificazioni dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, ai sensi del quale “A decorrere dal 1° gennaio 2017 per i giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, con modalità telematiche deve essere depositata, anche a mezzo del servizio postale, almeno una copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi, con l'attestazione di conformità al relativo deposito telematico”. Ne discende che è stato eliminato, con una modifica a sistema, l'obbligo di deposito della copia cartacea.

Il legislatore ha introdotto una nuova fase per il periodo dal 30 maggio fino al 31 luglio 2020, diretta a consentire la discussione orale mediante collegamento da remoto, su richiesta di parte o d'ufficio, con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori all'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici.

In particolare, con istanza depositata entro il termine per il deposito delle memorie di replica ovvero, per gli affari cautelari, fino a cinque giorni liberi prima dell'udienza, può essere chiesta la discussione orale mediante collegamento da remoto.

Il presidente del collegio: accoglie l'istanza di discussione orale da remoto se presentata congiuntamente da tutte le parti costituite; valuta l'istanza, negli altri casi, anche sulla base delle eventuali opposizioni alla discussione da remoto espresse dalle altre parti; se ritiene necessaria, anche in assenza di istanza, la discussione con modalità da remoto, la dispone con decreto.

La segreteria è tenuta, in ogni caso, a comunicare, almeno tre giorni prima della trattazione, l'avviso dell'ora e delle modalità di collegamento. Nel verbale vanno indicate le modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti, anche ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali, con l'ulteriore precisazione che il luogo da cui si collegano i magistrati, gli avvocati e il personale addetto è considerato udienza a tutti gli effetti.

In alternativa alla discussione orale da remoto, le parti possono depositare note di udienza fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell'udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione. Con il deposito delle note o della richiesta, il difensore è considerato presente a ogni effetto in udienza.

Con il secondo comma dell'art. 4 in esame è stato poi sostituito l'art. 13, comma 1, dell'allegato 2, al d.lgs. n. 104 del 2010, recante le norme di attuazione al codice del processo amministrativo. In particolare, è stato previsto che con decreto del Presidente del Consiglio di Stato – e non più con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – sono stabilite le regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico, anche relativamente ai procedimenti connessi attualmente non informatizzati, ivi incluso il procedimento per ricorso straordinario. Il decreto stabilisce anche i tempi massimi di discussione e replica.

Il decreto: è adottato sentiti il Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri competente in materia di trasformazione digitale e gli altri soggetti indicati dalla legge, che si esprimono nel termine perentorio di trenta giorni dalla trasmissione dello schema di decreto; si applica a partire dalla data nello stesso indicata, comunque non anteriore al quinto giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella G.U.R.I.

Dal quinto giorno successivo a quello di pubblicazione sulla G.U.R.I. del primo decreto adottato dal Presidente del Consiglio di Stato è abrogato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 gennaio 2016, n. 40 (terzo comma).

Il legislatore ha inoltre abrogato l'art. 136, comma 2-quater, c.p.a., in base al quale il presidente della sezione o il collegio, se la questione sorgeva in udienza, poteva autorizzare il privato chiamato in causa dal giudice, che non possa effettuare il deposito di scritti difensivi o di documenti mediante pec, a depositarli mediante upload attraverso il sito internet istituzionale.

Con decreto n. 134 del 22 maggio 2020, è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, recante “Regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti”, in attuazione dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 28 del 2020. Il decreto è stato poi abrogato dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020, il cui art. 3, nel premettere che esso sostituisce il decreto n. 134 del 2020, precisa che si applica a decorrere dal quinto giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla G.U. (11 gennaio 2021).

Le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti, e le relative specifiche tecniche, sono stabilite nel testo di cui agli Allegati 1 e 2 del decreto, di cui formano parte integrante. Il secondo comma dell'art. 1 precisa che, fino al termine dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, integrano le regole tecnico-operative e le relative specifiche tecniche, di cui al comma 1, anche le disposizioni di cui all'art. 2.

Nel dettaglio, con l'art. 2 è stato previsto che nelle ipotesi in cui si deve procedere alla discussione orale, le udienze sia pubbliche sia camerali del processo amministrativo si svolgono mediante collegamenti da remoto in videoconferenza mediante adeguata piattaforma in uso presso la giustizia amministrativa (art. 2, comma 1).

Per lo svolgimento da remoto della camera di consiglio alla quale partecipano i soli magistrati per deliberare, si provvede con i collegamenti in videoconferenza consentiti dalla medesima piattaforma, mediante inviti a videoconferenze differenti rispetto a quelli utilizzati per le convocazioni delle udienze, o tramite call conferenze (art. 2, comma 2).

In tutti i casi in cui viene disposta la discussione da remoto, la segreteria comunica agli avvocati, almeno un giorno libero prima della trattazione, l'avviso del giorno e dell'ora del collegamento da remoto in videoconferenza, avendo cura di predisporre le convocazioni distribuendole in un congruo arco temporale, in modo da contenere, quanto più possibile e compatibilmente con il numero di discussioni richieste, il tempo di attesa degli avvocati prima di essere ammessi alla discussione. Nella stessa comunicazione sono inseriti il link ipertestuale per la partecipazione all'udienza, nonché l'avvertimento che l'accesso all'udienza tramite tale link e la celebrazione dell'udienza da remoto comportano il trattamento dei dati personali anche da parte del gestore della piattaforma, come da informativa relativa al trattamento dei dati personali ai sensi degli articoli 13 e 14 del Regolamento (UE) 2016/679, pubblicata sul sito internet della Giustizia amministrativa, con invito a leggere tale informativa. Il link inviato dalla segreteria è strettamente personale e non cedibile a terzi, fatta eccezione per l'eventuale difensore delegato.

Nel decreto sono quindi specificate ulteriori indicazioni relative alle modalità di partecipazione da remoto dei difensori e dei magistrati (art. 2, comma 6).

Si prevede ancora che: all'atto del collegamento e prima di procedere alla discussione, i difensori delle parti o le stesse parti dichiarano sotto la propria responsabilità che quanto accade nel corso dell'udienza o della camera di consiglio non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere all'udienza o alla camera di consiglio e si impegnano a non effettuare registrazioni; qualora il collegamento risulti impossibile per ragioni tecniche, il presidente del collegio dà le opportune disposizioni ai sensi degli artt. 39 c.p.a., 11 disp. att. c.p.a. e 127 c.p.c.; il presidente del collegio disciplina l'uso della funzione audio ai fini di dare la parola ai difensori o alle parti e regola l'ammissione e l'esclusione dei difensori o delle altre parti all'udienza stessa.

Con riferimento ai tempi massimi degli interventi delle parti in sede di discussione orale da remoto in videoconferenza, il decreto, al comma 12, prevede: il termine di sette minuti in sede di discussione dell'istanza cautelare e nei riti dell'accesso, del silenzio, del decreto ingiuntivo, dell'ottemperanza e, in ogni altro rito speciale non espressamente menzionato nel presente comma: sette minuti; il termine di dieci minuti nel rito ordinario, nel rito abbreviato comune di cui all'articolo 119 del codice del processo amministrativo, nel rito sui contratti pubblici di cui agli articoli 120 e seguenti del codice del processo amministrativo, nei riti elettorali. I tempi in questione sono assegnati a ciascuna parte, indipendentemente dal numero dei difensori che la assistono. Tuttavia, nell'esercizio dei propri poteri, il presidente del collegio può stabilire tempi di intervento inferiori o superiori a quelli indicati al comma 12, in considerazione del numero dei soggetti difesi, della natura e della complessità della controversia, tenendo conto dei tempi massimi esigibili di lavoro quotidiano in videoconferenza, ivi comprese le necessarie pause.

Le specifiche tecniche relative ai collegamenti da remoto, per lo svolgimento delle udienze camerali e pubbliche e delle camere di consiglio della Giustizia amministrativa, previsti dall'articolo 4 del decreto-legge del 30 aprile 2020, n. 28, sono poi disciplinate all'allegato 3 al decreto.

In data 25 maggio 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha poi approvato le linee guida sull'applicazione dell'art. 4 del d.l. 28/2020 e sulla discussione da remoto, affiancate da un protocollo di intesa tra la Giustizia amministrativa, nella persona del Presidente del Consiglio di Stato, il Consiglio Nazionale Forense e l'Ordine degli Avvocati di Roma, l'Avvocatura generale dello Stato e le associazioni degli avvocati amministrativisti, teso a responsabilizzare le parti verso un'applicazione della legge e delle presenti linee guida informata ai principi di cooperazione e lealtà processuale.

Nelle linee guida si precisa, sotto il profilo temporale, che l'art. 4 del d.l. n. 28 del 2020 si applica a tutte le udienze, già fissate o che verranno fissate, da tenere nell'intervallo temporale compreso tra il 30 maggio e il 31 luglio 2020.

Sul rapporto tra l'art. 4 del d.l. n. 28 del 2020 e l'art. 84 del d.l. n. 18 del 2020, occorre chiarire se la discussione da remoto si aggiunga oppure sostituisca la facoltà processuale di deposito delle brevi note entro due giorni liberi dall'udienza. Nelle linee guida si ritiene preferibile una ricostruzione duale dei riti delineati dalla normativa, con la conseguenza che:

a) se è stata chiesta la discussione orale, si applica esclusivamente l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 28 del 2020, con tutte le sue previsioni interne in tema di discussione orale e di modalità alternative alla discussione orale;

b) se nessuno ha chiesto la discussione orale, si applica esclusivamente l'art. 84, comma 5, del d.l. n. 18 del 2020 e, quindi, il processo c.d. cartolare con termine sino a due giorni liberi dall'udienza per il deposito delle note.

L'art. 4 del d.l. n. 28 del 2020 fissa anche un termine entro il quale può essere chiesta la discussione orale, in deroga a quanto previsto per il rito ordinario che, al contrario, non predetermina un termine entro il quale le parti possono avanzare istanza diretta a discutere oralmente la causa. I termini devono intendersi come perentori, tuttavia, il presidente è titolare di un residuale e generale potere di disporre, ove necessario, con proprio decreto la discussione dalla causa con modalità da remoto anche in assenza di istanza di parte. Siffatto potere presidenziale ufficioso tempera l'effetto delle preclusioni legate al decorso del termine, consentendo al presidente del collegio, avuto riguardo alla peculiarità e complessità del caso concreto, di disporre con propria insindacabile valutazione, la discussione, non solo - come previsto dalla norma – ove manchi l'istanza di parte, ma anche, e a fortiori, ove quest'ultima sia stata formulata oltre i termini di legge.

Il deposito delle note, previste dal medesimo art. 4 (dapprima fino alle 9 antimeridiane del giorno dell'udienza e, quindi, alle ore 12 del giorno antecedente), costituisce una misura inedita ed eccezionale, alternativa al contraddittorio orale, fruibile solo nel caso in cui le parti abbiano chiesto la discussione o il presidente l'abbia disposta d'ufficio: “il Legislatore ha messo cioè a disposizione delle parti, che per motivi tecnici non possano o non vogliano fruire del collegamento da remoto, un'ulteriore chance di trattazione cartolare, anche al fine di disincentivare radicali opposizioni alla discussione orale destinate a “scaricarsi” sulla economicità e celerità del processo”. Le note, comunque, devono essere brevi e depositate con anticipo rispetto al giorno dell'udienza, in modo da consentire alle parti una replica informata. Sotto un profilo contenutistico, con esse, le parti possono svolgere tutte le considerazioni generalmente ammesse in udienze.

In ogni caso, in alternativa alla discussione, le parti possono depositare richiesta di passaggio in decisione.

L'aggravamento del quadro epidemiologico nazionale ha richiesto un nuovo intervento normativo sulle modalità di svolgimento del processo amministrativo. In particolare, con l'art. 25, rubricato “Misure urgenti relative allo svolgimento del processo amministrativo”, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, in l. 18 dicembre 2020, n. 176, il legislatore ha reintrodotto il regime previsto dall'art. 4, comma 1, periodi quarto e seguenti, del d.l. 28/2020 (sul quale si veda supra §§ 8, 9 e 10) e, quindi, la discussione da remoto, con decorrenza dal 9 novembre 2020 fino al 30 gennaio 2021. Con il successivo art. 1, comma 17, del d.l. 31 dicembre 2020, n. 183, convertito, con modificazioni, in l. 26 febbraio 2021, n. 21, il regime temporale del rito emergenziale è stato prorogato fino al 30 aprile 2021 e, quindi, con il d.l. 1 aprile 2021, n. 44, fino al 31 luglio 2021.

Nel dettaglio, pertanto, il legislatore, con riferimento al citato periodo temporale, ha previsto nuovamente che le parti possono chiedere la discussione orale con istanza depositata entro il termine per il deposito delle memorie di replica ovvero, per gli affari cautelari, fino a cinque giorni liberi prima dell'udienza in qualunque rito, mediante collegamento da remoto, con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori all'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici.

Il presidente del collegio: accoglie l'istanza di discussione orale da remoto se presentata congiuntamente da tutte le parti costituite; valuta l'istanza, negli altri casi, anche sulla base delle eventuali opposizioni alla discussione da remoto espresse dalle altre parti; se ritiene necessaria, anche in assenza di istanza, la discussione con modalità da remoto, la dispone con decreto.

La segreteria è tenuta, in ogni caso, a comunicare, almeno tre giorni prima della trattazione, l'avviso dell'ora e delle modalità di collegamento. Nel verbale vanno indicate le modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti, anche ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali, con l'ulteriore precisazione che il luogo da cui si collegano i magistrati, gli avvocati e il personale addetto è considerato udienza a tutti gli effetti.

In alternativa alla discussione orale da remoto, le parti possono depositare note di udienza fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell'udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione. Con il deposito delle note o della richiesta, il difensore è considerato presente a ogni effetto in udienza.

Fino alla scadenza della fase indicata, il decreto del Presidente del Consiglio di Stato di cui all'art. 13 dell'allegato 2 al c.p.a., recante le regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico (sul quale si veda supra § 8.3), prescinde dai pareri previsti dallo stesso art. 13.

Il terzo comma dell'articolo in esame contiene, poi, una regola applicabile alle udienze pubbliche e alle camere di consiglio che si svolgono tra il 9 e il 20 novembre 2020, nei quali casi l'istanza di discussione orale può essere presentata fino a cinque giorni liberi prima dell'udienza pubblica o camerale.

Durante il medesimo periodo temporale, nel caso in cui non ricorrano le ipotesi per le quali è prevista la discussione da remoto, gli affari in trattazione passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell'art. 60 c.p.a., omesso ogni avviso.

Il giudice delibera quindi in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto, fermi i poteri presidenziali di rinvio degli affari e di modifica della composizione del collegio.

Con il decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020 (pubblicato sulla G.U. n. 7 dell'11 gennaio 2021) sono state adottate le “Regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti”, in sostituzione di quelle previste dal decreto n. 134 del 22 maggio 2020.

Con il decreto-legge 23 luglio 2021 n. 105, recante “Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e per l'esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche”, convertito con modificazioni dalla l. 16 settembre 2021 n. 126, il legislatore ha prorogato l'efficacia delle misure emergenziali adottate in materia di processo civile e penale (art. 7), mentre analoga proroga non ha interessato il processo amministrativo, con conseguente cessazione dell'efficacia della disciplina emergenziale.

In sede di conversione del d.l. è stato introdotto l'art. 7-bis, che consente in situazioni eccezionali non altrimenti fronteggiabili e correlate a provvedimenti assunti dalla pubblica autorità per contrastare la pandemia di Covid-19, lo svolgimento dell'udienza da remoto.

In particolare, fino al 31 dicembre 2021, in presenze della descritta situazione emergenziale, i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e i presidenti dei tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate possono autorizzare con decreto motivato, in alternativa al rinvio, la trattazione da remoto delle cause per cui non è possibile la presenza fisica in udienza di singoli difensori o, in casi assolutamente eccezionali, di singoli magistrati.

In tali ipotesi la trattazione si svolge con le modalità di cui all'art. 13-quater delle norme di attuazione del c.p.a.

Il termine del 31 dicembre 2021 è stato quindi prorogato al 31 marzo 2022 con il d.l. n. 228/2021.