Processo amministrativo telematico

Contenuto in fase di aggiornamento autorale di prossima pubblicazione

Il Legislatore, con l'art. 17, comma 7, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante «Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia» (in Gazz. Uff. 9 giugno 2021, n. 136), convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, ha, tra l'altro, dettato, in virtù del combinato disposto del comma 4-bis dell'art. 87 c.p.a. e dell'art. 13-quater disp. att. c.p.a., una nuova disciplina della trattazione delle udienze da remoto, che è divenuta l'unica modalità di svolgimento delle udienze straordinarie dedicate allo smaltimento dell'arretrato.

Il medesimo art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, ha peraltro novellato in maniera rilevante la disciplina processuale con una serie di interventi che hanno inciso su diverse norme del Codice del Processo Amministrativo (c.p.a.).

In particolare, si segnala l'introduzione dell'art. 72-bis c.p.a. in tema di decisione dei ricorsi suscettibili di immediata definizione; l'introduzionedel comma 1 bis all'art. 73 c.p.a. (relativo all'udienza di discussione) secondo il quale “Non è possibile disporre, d'ufficio o su istanza di parte, la cancellazione della causa dal ruolo. Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza, ovvero, se il rinvio è disposto fuori udienza, nel decreto presidenziale che dispone il rinvio”.

Si segnala inoltre l'aggiunta di una parte finale al comma 2 dell'art. 79 c.p.a., a norma della quale “L'interruzione del processo è immediatamente dichiarata dal presidente con decreto; il decreto è comunicato alle parti costituite a cura della segreteria” ed, inoltre, l'introduzione del comma 3-bis all'art. 80 c.p.a. che prevede che in tutti i casi di sospensione e interruzione del giudizio il presidente possa disporre apposita istruttoria per accertare la persistenza delle ragioni che le hanno determinate e che l'udienza è fissata d'ufficio trascorsi tre mesi dalla cessazione di tali ragioni.

Infine è stato modificato l'art 82 c.p.a., prevedendosi per la parte un termine di 120 giorni (in luogo del precedente termine di 180 giorni) dalla comunicazione dell'apposito avviso da parte della Segreteria, per la presentazione di una nuova istanza di fissazione dell'udienza, onde evitare l'estinzione per perenzione.

Tutti questi interventi sono, all'evidenza, caratterizzati da un'ottica acceleratoria del processo, in funzione della quale anche la previsione dello svolgimento da remoto delle udienze dedicate allo smaltimento dell'arretrato viene, evidentemente, considerato come un ulteriore efficace strumento per rendere più semplice lo svolgimento di tale particolare tipologia di udienze e, pertanto, cercare di diminuire quanto più possibile le pendenze.

Come si è visto, il legislatore ha di recente previsto, con il nuovo art 87 comma 4-bis c.p.a., che le udienze straordinarie di smaltimento si svolgano esclusivamente da remoto, introducendo altresì, all'art. 13-quater disp. att. c.p.a., una disciplina specifica delle stesse.

La disciplina in questione va pertanto ad impattare in parte qua – evidentemente superandole quando incompatibili – sulle regole tecniche operative del processo amministrativo telematico (PAT) dettate da ultimo dal d.P.C.S. 28 luglio 2021.

Come è noto, infatti, l'art. 13, comma 1-ter disp. att. c.p.a., espressamente prevede che «salvi i casi in cui è diversamente disposto, tutti gli adempimenti previsti dal codice e dalle norme di attuazione inerenti ai ricorsi depositati in primo o secondo grado dal 1º gennaio 2017 sono eseguiti con modalità telematiche, secondo quanto disciplinato nel decreto di cui al comma 1» (D.P.C.M. n. 40 del 16 febbraio 2016 ora D.P.C.S. 28 luglio 2021); è altresì noto che l'art. 4 del decreto legge 30 aprile n. 28, convertito con modificazioni dalla Legge 25 giugno 2020, n. 70 (che ha introdotto per la prima volta la possibilità di richiedere la discussione orale mediante collegamento da remoto durante la prima fase emergenziale da Covid 19), sostituendo l'art. 13, comma 1, dell'allegato 2 del decreto legislativo n. 104 del 2010, ha stabilito che le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico siano adottate con “decreto del Presidente del Consiglio di Stato, sentiti il Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri competente in materia di trasformazione digitale e gli altri soggetti indicati dalla legge”, contestualmente disponendo l'abrogazione del D.P.C.M 16 febbraio 2016, n. 40.

L'art.1 comma 2 del menzionato DPCS 28 luglio 2021 stabilisce che nei casi in cui le udienze, camerali e pubbliche si svolgano da remoto, integrano le regole tecnico-operative, e le relative specifiche tecniche, di cui al comma 1 anche le disposizioni di cui all'art. 2; tali norme – nate nella vigenza della disciplina emergenziale e preordinate a disciplinare la neo introdotta discussione orale mediante collegamento da remoto delle udienze camerali e pubbliche - vanno, tuttavia, oggi coordinate con le nuove previsioni di cui ai citati artt. 87 comma 4-bis c.p.c, e soprattutto di cui al già citato art. 13 quater disp. att. c.p.a. che ha di fatto introdotto una disciplina destinata a prendere il posto delle disposizioni contenute nel citato D.P.C.S. 28 luglio 2021 e relativo Allegato 3 con esso incompatibili.

In evidenza

Si rammenta che, a seguito della dichiarazione dello Stato di emergenza per il diffondersi dell'epidemia da Covid 19, dopo le iniziali previsioni di cui all'art. 10 comma 17 del Decreto Legge 2 marzo 2020, n. 9 e di cui all'art 3 del Decreto Legge 8 marzo 2020, n. 11 (poi abrogato dall'art. art. 84 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18), è intervenuto il Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, poi convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, il cui art. 84 ha dettato una disciplina peculiare concernente la giustizia amministrativa, in base alla quale si è previsto che tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passino in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità (quanto ai procedimenti cautelari) di definizione del giudizio ai sensi dell'articolo 60 c.p.a., omesso ogni avviso; il medesimo decreto ha poi espressamente (e opportunamente) previsto, al fine di evitare ai magistrati ed al personale di segreteria di recarsi fisicamente presso la sede dell'ufficio giudiziario, che la deliberazione in camera di consiglio da parte del giudice possa avvenire, se necessario, avvalendosi di collegamenti da remoto e che il luogo da cui si collegano i magistrati e il personale addetto è considerato camera di consiglio a tutti gli effetti di legge.

Successivamente, l'art. 4 del decreto legge 30 aprile n. 28, convertito con modificazioni dalla Legge 25 giugno 2020, n. 70, ha previsto che, a decorrere dal 30 maggio e fino al 31 luglio 2020, in qualsiasi udienza pubblica o camerale possa essere chiesta la discussione orale (o che in alternativa alla discussione orale possano essere depositate note di udienza fino alle 9 antimeridiane del giorno dell'udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione), ovvero che la stessa venga disposta d'ufficio, mediante collegamento da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori all'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa.

In considerazione del prolungarsi dello stato di emergenza, l'art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137 ha reintrodotto, a decorrere dal 9 novembre 2020 sino al 31 gennaio 2021 – periodo successivamente prorogato fino al 31 luglio 2021 dall'art. 1, comma 17, D.L. 31 dicembre 2020, n. 183, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2021, n. 21, e, successivamente, dall'art. 6, comma 1, lett. e), D.L. 1 aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 maggio 2021, n. 76 -, la previsione per cui la decisione della causa avvenga in base agli scritti depositati, senza discussione orale, con in alternativa la possibilità delle parti di chiedere o del giudice di disporre d'ufficio, la discussione della causa tramite udienza in videoconferenza.

L'emergenza epidemiologica da COVID-19 e la conseguente necessità di impedire o comunque limitare il più possibile l'accesso fisico degli utenti e degli operatori della giustizia amministrativa agli uffici giudiziari, senza nondimeno determinare la completa paralisi dello svolgimento dei processi in corso o da iniziare, ha comportato pertanto un ulteriore incremento dell'utilizzo della tecnologia nell'ambito del processo amministrativo – già dal 2017 interamente informatizzato ma pur sempre un processo “in presenza”, in cui cioè l'udienza si svolge con la presenza fisica dei magistrati e delle parti -, in particolare mediante il ricorso a piattaforme telematiche che hanno consentito lo svolgimento da remoto dell'intero processo amministrativo ivi compresa, a partire da un certo momento, anche la discussione orale.

Secondo l'originario impianto dell'art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla Legge 25 giugno 2020, n. 70 e recepito e sviluppato nel DPCS, la discussione orale (o la possibilità in alternativa ad essa di depositare note di udienza fino alle 9 antimeridiane del giorno dell'udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione) poteva essere richiesta in qualsiasi udienza pubblica o camerale.

Il neo introdotto art. 87 comma 4 bis c.p.a., invece, limita ora alle sole udienze di smaltimento la possibilità che le stesse si svolgano da remoto, con l'ulteriore previsione che le stesse – pur essendo udienze di trattazione del merito – si svolgano sempre e comunque in camera di consiglio.

A seguito del predetto intervento normativo può, peraltro, ritenersi superato anche il meccanismo del cd. “doppio avviso” contemplato dall'art. 2, comma 3 e 5, del d.P.C.S., e ciò in virtù della duplice considerazione che il Legislatore ha, da un lato, stabilito che le udienze straordinarie si svolgano esclusivamente da remoto e, dall'altro lato, ha eliminato la facoltà per le parti (in precedenza espressamente contemplata) di opporsi alla richiesta di discussione da remoto avanzata da taluno dei difensori, al pari della possibilità di richiesta congiunta della discussione da remoto da parte di tutti i difensori delle parti costituite.

In conseguenza dell'introduzione della nuova disciplina devono quindi in ogni caso ritenersi implicitamente abrogati, in ossequio al principio di gerarchia tra le fonti, oltre che l'art. 2 comma 3 del d.P.C.S. 28 luglio 2021, anche il comma 1 dell'art. 4 dell'Allegato 3 al d.P.C.S. citato; parimenti, deve ritenersi superato il termine di 3 giorni liberi, ora espressamente ridotto a 3 giorni, previsto nel comma 5 del citato art. 2 del d.P.C.S., così come devono ritenersi parimenti superati, come sottolineato in precedenza, i riferimenti alle eventuali opposizioni ed alle note di udienza contenuti nel comma 1 dell'art. 5 dell'Allegato 3.

Devono invece ritenersi ancora vigenti, in quanto non espressamente derogate, le previsioni del D.P.C.S. recanti indicazioni relative alle modalità di partecipazione da remoto dei difensori e dei magistrati, che vanno ad integrarsi con quanto previsto dall'art 13 quater disp. att citato; si tratta di disposizioni che prevedono che all'atto del collegamento e prima di procedere alla discussione, i difensori delle parti o le stesse parti dichiarino sotto la propria responsabilità che quanto accade nel corso del collegamento da remoto non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere e si impegnano a non effettuare registrazioni; o ancora che prevedono che, qualora il collegamento risulti impossibile per ragioni tecniche, il presidente del collegio dia le opportune disposizioni ai sensi degli artt. 39 c.p.a., 11 disp. att. c.p.a. e 127 c.p.c. e che il presidente del collegio disciplina l'uso della funzione audio ai fini di dare la parola ai difensori o alle parti, e regola l'ammissione e l'esclusione dei difensori o delle altre parti all'udienza stessa (a tale ultimo riguardo è stato affermato che deve essere disconnesso dalla discussione da remoto l'avvocato se nel luogo in cui è collegato telematicamente è visibile la presenza di altra persona non identificata e non autorizzata a partecipare alla camera di consiglio, nelle ipotesi in cui il reiterato invito del presidente del collegio di far allontanare il soggetto non autorizzato non ha trovato riscontro cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, n. 858/2020).

Infine, in base a quanto attualmente previsto dall'art. 13 quater disp. att. c.p.a., in alternativa alla partecipazione alla discussione da remoto, il difensore potrà chiedere il passaggio della causa in decisione sulla base degli atti fino alle ore 12 del terzo giorno antecedente a quello dell'udienza stessa: in tal caso, il difensore sarà considerato presente a ogni effetto.

Viene inoltre specificato che ai magistrati che partecipano alla trattazione di cause da remoto non spetta alcun trattamento di missione né alcun rimborso di spese, proprio in considerazione del fatto che per tali udienze è esclusa la presenza fisica del magistrato.

Va da ultimo ricordato che, sempre in attuazione dell'art. 17 del d.l. 9 giugno 2021, n. 80 citato che, oltre ad avere introdotto le norme testé esaminate, prevede anche l'adozione di linee guida per lo smaltimento dell'arretrato in tutti gli uffici della giustizia amministrativa, con l'indicazione dei compiti degli uffici per il processo, ivi inclusa la segnalazione degli affari meritevoli di priorità nella definizione, e del cronoprogramma dei risultati intermedi e finali da raggiungere, è stato di recente pubblicato il D.P.C.S. 8 febbraio 2022 che adotta le nuove linee guida per lo smaltimento dell'arretrato della giustizia amministrativa, che va a sostituire il precedente D.P.C.S. n. 192 del 28 luglio 2021 di adozione delle precedenti linee guida per lo smaltimento dell'arretrato in tutti gli uffici della giustizia amministrativa

Accanto alla nuova fattispecie di svolgimento per così dire “ordinario” dell'udienza da remoto prevista per le udienze di smaltimento dell'arretrato, il Legislatore ha altresì introdotto una nuova ipotesi di trattazione da remoto delle cause per le quali non sia possibile la presenza fisica in udienza di singoli difensori o, in casi assolutamente eccezionali, di singoli magistrati, disciplinata – fino al 31 dicembre 2021 (poi ulteriormente prorogato dall'art. 16, comma 5, d.l. n. 228 del 2021 fino al 31 marzo 2022, termine finale della proroga dello stato di emergenza dovuto alla pandemia da Covid-19) - dall'art. 7-bis del d.l. 23 luglio 2021, n. 105 convertito, con modificazioni, dalla legge 16 settembre 2021, n. 126; tale norma espressamente prevede che “in presenza di situazioni eccezionali non altrimenti fronteggiabili e correlate a provvedimenti assunti dalla pubblica autorità per contrastare la pandemia di COVID-19, i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e i presidenti dei tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate possono autorizzare con decreto motivato, in alternativa al rinvio, la trattazione da remoto delle cause per cui non è possibile la presenza fisica in udienza di singoli difensori o, in casi assolutamente eccezionali, di singoli magistrati. In tali casi la trattazione si svolge con le modalità di cui all'articolo 13-quater delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo,di cui all'allegato 2 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.

Il richiamo espresso a quanto previsto dall'art. 13 quater testè esaminato, porta a ritenere che anche per tale fattispecie sia definitivamente venuta meno la facoltà per le parti (in precedenza espressamente contemplata) di opporsi alla richiesta di discussione da remoto avanzata da taluno dei difensori, al pari della possibilità di richiesta congiunta della discussione da remoto da parte di tutti i difensori delle parti costituite; da tanto può desumersi che, nelle ipotesi di cui al citato art. 7-bis, l'opzione di trattare una causa da remoto, in alternativa al rinvio, è rimessa esclusivamente alla decisione del Presidente, che può infatti disporla, evidentemente d'ufficio, anche nei casi «assolutamente eccezionali» in cui non è possibile la presenza fisica in udienza di singoli magistrati.

Giurisprudenza:

per una prima pronuncia su un'istanza di trattazione da remoto ex art 7-bis citato avanzata da un difensore, si veda C.G.A.R.S. dec. 5 ottobre 2021 n. 176, in cui viene ben evidenziato che l'impedimento addotto per motivare la richiesta di discussione da remoto di una singola controversia, deve essere comunque correlato al dichiarato stato di emergenza; in un altro recentissimo decreto del 25.02.2022 n. 336, il Consiglio di Stato ha ritenuto non accoglibile un'istanza di discussione da remoto di una controversia, avanzata da un avvocato “per ragioni prudenziali”, correlati ad un rischio generico e non espressamente connessi “a provvedimenti assunti dalla pubblica autorità”; del pari, non è stata nemmeno accolta dal Consiglio di Stato, dec. 10 gennaio 2022 n. 5 un'istanza di trattazione da remoto della causa motivata dall'“l'elevato rischio manifestatosi nei giorni immediatamente precedenti l'udienza” e in relazione “allo spostamento con trasferta aerea dei difensori, tutti residenti in Sicilia”, non sussistendo né le “situazioni eccezionali” né “i provvedimenti assunti dalla pubblica autorità” a cui si riferisce l'art. 7-bis, d.l. n. 105 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 126 del 2021, come modificato dall'art. 16, comma 5, d.l. n. 228 del 2021.

Attesa la peculiarità della fattispecie in discorso, va poi sottolineato che in tale ipotesi la comunicazione dell'avviso di cui all'art. 2 comma 5 del d.P.C.S. non può che avvenire a valle del decreto del Presidente con il quale sia disposta la trattazione da remoto di uno o più cause, per gli eccezionali motivi richiesti dalla norma (su istanza di parte o anche d'ufficio).

Va infine osservato che, mentre con riguardo alle udienze di smaltimento, la previsione della celebrazione delle stesse in camera di consiglio, con la partecipazione dei difensori che ne fanno richiesta, è espressamente stabilita dall'art. 87 comma 4-bis c.p.a., per le ipotesi di udienza da remoto disciplinate dal citato art 7-bis non viene espressamente prevista la trattazione in camera di consiglio, essendo richiamato solo l'art. 13-quater disp. att. c.p.a., che nulla dice in merito.

È noto che l'art. 111 Cost., nei suoi primi due commi, sancisce espressamente il principio del “giusto processo” regolato dalla legge, evidenziando ciascuno dei caratteri essenziali che lo compongono: contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, (l'audiatur et altera pars), terzietà e imparzialità del giudice, ragionevole durata; è altresì a tutti noto che tali principi, di cui l'oralità e la pubblicità delle udienze costituiscono corollario fondamentale, quale conseguenza necessaria del fondamento democratico del potere giurisdizionale, esercitato in nome del popolo italiano, ancor prima della modifica della norma costituzionale di cui alla l. cost. n. 2/1999, sono sempre stati immanenti nell'intero sistema costituzionale, ed anche nella normativa sovranazionale; non a caso, il principio del giusto processo e della necessità dell'oralità della trattazione e della pubblicità delle udienze, in quanto espressione di civiltà giuridica, è prevista da tempo anche in convenzioni internazionali, quali in primis la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nonché nei protocolli sullo statuto della Corte di giustizia.

Coerentemente, tutte le leggi processuali nazionali hanno mantenuto o introdotto la regola della pubblicità delle udienze (si pensi ad esempio a quanto previsto dall'art. 128 c.p.c., dall'art. 87 comma 1 c.p.a. dall'art. 91 Codice di giustizia contabile - D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174) pur con talune eccezioni, peraltro molto limitate, che comunque non scalfiscono l'essenziale unità del principio, da considerare indefettibile in un ordinamento democratico fondato sulla sovranità popolare.

Lo stesso processo amministrativo, pur svolgendosi pressochè interamente con modalità telematiche, dal deposito dell'atto introduttivo fino alla redazione e pubblicazione della decisione del giudice (e salvi i casi di oggettiva impossibilità di funzionamento del SIGA), rimane un processo “in presenza”, in cui cioè l'udienza si svolge con la presenza fisica dei magistrati e delle parti che possono richiedere, se lo ritengono, la discussione orale, a piena salvaguardia dei principi del contraddittorio e dell'oralità, pur essendo presenti numerose eccezioni alla specifica regola della pubblicità delle udienze, come quella di cui al disposto di cui all'art. 87 commi 2 e 3 c.p.a, in tema di riti camerali.

In questo quadro generale il combinato disposto del comma 4-bis dell'art. 87 c.p.a. e dell'art. 13-quater disp. att. c.p.a. introduce una nuova disciplina della trattazione delle udienze da remoto, che è divenuta l'unica modalità di svolgimento delle udienze straordinarie dedicate allo smaltimento dell'arretrato, prevedendo altresì una nuova eccezione alla regola delle pubblicità delle udienze; per la verità, il medesimo art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80 ha introdotto con l'art. 72-bis c.p.a una ulteriore ipotesi di trattazione in camera di consiglio per i ricorsi suscettibili di immediata definizione, anche a seguito della segnalazione dell'ufficio per il processo, prevedendo pertanto una ennesima eccezione alla regola della pubblicità dell'udienza, non connessa però al tema dell'udienza da remoto.

Va detto che la nuova disciplina introdotta dal Legislatore per le udienze di smaltimento presenta taluni aspetti tali per cui può dirsi che la stessa cerchi di replicare quanto più possibile, nel caso della trattazione da remoto, lo svolgimento della camera di consiglio “in presenza”, con ciò discostandosi in parte dalla precedente disciplina emergenziale, dettata per le udienze da remoto.

Com'è noto, il legislatore emergenziale aveva inizialmente previsto, con l'art 3 del Decreto Legge 8 marzo 2020, n. 11, la possibilità di tenere le udienze del processo amministrativo attraverso collegamenti da remoto, consentendo la presenza degli avvocati delle parti, tanto è vero che il Presidente del Consiglio di Stato, con il Decreto n. 71 del 10 marzo 2020, aveva impartito una serie di disposizioni che davano indicazioni anche sulle modalità con cui effettuare i collegamenti da remoto ove fosse stata avanzata (ed accolta) la richiesta di discussione orale; tale previsione era stata però successivamente abrogata dall'art. 84 del Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, poi convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, che ha previsto un contraddittorio attenuato in cui la causa viene decisa, senza discussione orale, sulla base dei soli scritti difensivi.

Tale scelta era stata valutata negativamente da una parte della giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. V, ordinanza 21 aprile 2020 n. 2539), che aveva ritenuto che il citato art. 84 del Decreto Legge 17 marzo 2020 n. 18 avesse previsto un'ipotesi di contraddittorio cartolare «coatto» ‒ cioè non frutto di una libera opzione difensiva - di dubbia compatibilità costituzionale, in assenza della possibilità, per ciascuna delle parti, di chiedere il differimento dell'udienza a data successiva al termine della fase emergenziale per discutere oralmente la controversia, e fermo restando la possibilità per il Collegio di operare un bilanciamento tra tale diritto ed il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo, anche alla luce della maggiore o minore complessità della controversia.

Va però detto che altra parte della giurisprudenza invece, prendendo le mosse dalla differenza tra principio del contraddittorio – di rango costituzionale indissolubilmente legato all'insopprimibile diritto di ciascuna parte di esporre e far valere adeguatamente le proprie ragioni – ed oralità intesa quale mera modalità di contatto tra il giudice e la parte, surrogabile a determinate condizioni, ha ritenuto il modello processuale emergenziale delineato dal comma 5 dell'art. 84 del decreto citato comunque giustificato dalla situazione emergenziale da Covid 19 e compatibile con i principi costituzionali(cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 29 maggio 2020 n.2074)

La problematica da ultimo evidenziata è stata in buona parte superata dall'art. 4 del decreto legge 30 aprile n. 28, convertito con modificazioni dalla Legge 25 giugno 2020, n. 70, che ha previsto per il successivo periodo emergenziale, la possibilità per i difensori di richiedere in qualsiasi udienza pubblica o camerale la discussione orale.

L'udienza telematica introdotta dall'art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla Legge 25 giugno 2020, n. 70, in cui la discussione della causa può essere chiesta da tutte le parti congiuntamente, da uno o più difensori – ferma la possibilità per gli altri di proporre opposizione alla discussione orale – o disposta anche d'ufficio dal Presidente, è stata da taluno definita come udienza ad oralità “mediata”, in cui la stessa facoltà di opposizione alla richiesta di discussione (espressamente prevista dal Legislatore emergenziale) va intesa non come compressione del diritto alla discussione orale, bensì come opposizione all'udienza in modalità da remoto, come richiesta di discutere con modalità tradizionali (G. Grasso, Sull'opposizione alla discussione e allegazione documentale alternativa nel regime della oralità mediata eventuale, in www. giustizia-amministrativa.it).

Da quanto sin qui osservato può pertanto concludersi che, con riferimento a tale tipologia di udienza da remoto, definitivamente superata a far data dal 31 luglio 2021, il legislatore, nel bilanciamento tra principi di oralità e pubblicità dell'udienza ed obiettivi di sicurezza e tutela della salute pubblica e di garanzia della ragionevole durata del processo, ha ritenuto di privilegiare soprattutto le esigenze di celerità, efficienza e ragionevole durata del processo.

Tale impostazione generale è stata, in realtà, confermata da ultimo dal Legislatore anche per le fattispecie di udienza da remoto ora disciplinate dal combinato disposto del comma 4-bis dell'art. 87 c.p.a. e dell'art. 13-quater disp. att. c.p.a., per le quali continua a non essere previsto l'accesso del pubblico con la messa a disposizione della collettività di un link per l'accesso da remoto, essendone prevista la trattazione in camera di consiglio.

Va però dato atto del fatto che il Legislatore ha dettato una disciplina che consente sicuramente di replicare maggiormente, nel caso della trattazione da remoto, lo svolgimento della camera di consiglio “in presenza”, con ciò discostandosi in parte dalla precedente disciplina emergenziale.

Rileva sotto tale specifico profilo l'eliminazione della possibilità, per un avvocato, di opporsi alla richiesta di discussione della causa avanzata da un altro difensore, analogamente a quanto avviene nelle udienze “in presenza”, dove un avvocato può sicuramente scegliere se partecipare o meno alla discussione, ma non può impedire od opporsi alla richiesta di discussione avanzata da una delle altre parti.

In evidenza

Sul tema dell'oralità e pubblicità delle udienze come ulteriore corollario del principio del giusto processo e del diritto di difesa, va richiamata la recentissima sentenza della Corte Costituzionale n 73/2022 che ha dichiarato non costituzionalmente illegittima la previsione della mera facoltatività dell'udienza pubblica, in relazione al processo tributario.

In particolare, secondo il giudice a quo, l'art. 33, comma 1, del d.lgs. 546 del 1992, rimettendo, in attuazione della delega di cui all'art. 30, lettera g), numero 1), della legge n. 413 del 1991, alla valutazione discrezionale delle parti costituite la trattazione in forma pubblica delle controversie tributarie, si sarebbe posto in contrasto con l'assunto secondo il quale la regola della pubblicità dei dibattimenti giudiziari – da ritenersi implicita nel precetto costituzionale espresso dall'art. 101, primo comma, Cost., per il quale la giurisdizione trova fondamento sulla sovranità popolare – può subire eccezioni soltanto in relazione a particolari procedimenti e in presenza di un'obiettiva e razionale giustificazione; non essendo configurabile un potere dispositivo delle parti in ordine alla scelta del rito, sarebbe stata palese l'illegittimità costituzionale della normativa richiamata, nella parte in cui affida alle stesse parti la scelta della forma, pubblica o camerale, della trattazione della controversia, non potendosi porre il valore di rango costituzionale sotteso al principio della pubblicità delle udienze in bilanciamento con l'interesse all'economia processuale perseguito, con conseguente violazione anche dell'art. 111 Cost.

La Corte Costituzionale, nel dichiarare infondate le questioni di legittimità costituzionale delle norme in questione, ha osservato che tali disposizioni, per un verso, non escludono la discussione in pubblica udienza, ma ne subordinano lo svolgimento alla tempestiva richiesta di almeno una delle parti, e, per un altro, attribuendo ai litiganti la facoltà di depositare, oltre alle memorie illustrative, ulteriori memorie di replica in un identico termine in parallelo, garantiscono un'adeguata e paritetica possibilità di difesa; la Corte sottolinea altresì che la trattazione camerale soddisfa primarie esigenze di celerità e di economia processuale, particolarmente avvertite nel processo tributario, che «attiene alla fondamentale ed imprescindibile esigenza dello Stato di reperire i mezzi per l'esercizio delle sue funzioni attraverso l'attività dell'Amministrazione finanziaria» (ordinanza n. 273 del 2019), e che anche la trattazione camerale assicura comunque un confronto tra le parti effettivo e paritario, conciliandosi al contempo con le caratteristiche strutturali e funzionali del contenzioso tributario.

Alla luce dei principi espressi in tale pronuncia soprattutto con riferimento all'udienza camerale e delle finalità acceleratorie dichiaratamente sottese alla disciplina testè esaminata per lo svolgimento delle udienze di smaltimento dell'arretrato, può sicuramente affermarsi che anche le norme di cui al comma 4- bis dell'art. 87 c.p.a. e dell'art. 13-quater disp. att. c.p.a., costituiscono espressione non irragionevole della discrezionalità riservata al legislatore nella conformazione degli istituti processuali.

Le norme di recente introduzione sull'udienza da remoto, individuata come tipo di udienza “a regime” per lo smaltimento dell'arretrato evidenziano come la celebrazione dell'udienza da remoto venga, evidentemente, considerato come un ulteriore efficace strumento per rendere più semplice lo svolgimento di tale particolare tipologia di udienze e, pertanto, cercare di diminuire quanto più possibile le pendenze, in un'ottica deflattiva ed acceleratoria del processo amministrativo; sicuramente può affermarsi che il legislatore, nel bilanciamento tra principi di oralità e pubblicità dell'udienza ed obiettivi di efficienza e di garanzia della ragionevole durata del processo, ha ritenuto di privilegiare soprattutto le esigenze di celerità, efficienza e ragionevole durata del processo.

Al contempo, tuttavia, le norme introdotte testimoniano anche un certo sforzo del Legislatore per cercare di non comprimere oltremodo i principi del contraddittorio e dell'oralità che pur sempre devono caratterizzare anche il processo amministrativo.

Ferme le peculiarità della disciplina che si sono in precedenza evidenziate, che pure testimoniano un certo sforzo del Legislatore di rendere più rispettosa l'udienza da remoto dei principi del contraddittorio e dell'oralità, resta comunque sullo sfondo ed auspicabile quanto prima un intervento di riordino, abrogazione espressa e modifica delle norme tecniche attualmente trasfuse nel d.P.C.S. 28 luglio 2021, alcune delle quali ormai incompatibili con tale jus superveniens e, pertanto, implicitamente abrogate, al fine di rendere più chiara e coerente la cornice normativa in cui va inserita la nuova udienza da remoto nel processo amministrativo.