I quesiti sollevati dal CGA per la Regione Siciliana in tema di conflitti di competenza: le precisazioni dell'Adunanza plenaria

L'art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003 va interpretato come riferito ai conflitti di competenza, in sede giurisdizionale, tra il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ed il Consiglio di Stato positivi o negativi, reali o virtuali, dovendosi tuttavia escludere che l'Adunanza Plenaria abbia cognizione a decidere su tali conflitti in caso di mera pendenza di due procedimenti identici, in assenza di provvedimenti giudiziari che costituiscano invasione della sfera di competenza riservata.

Qualora il T.a.r. per la Sicilia abbia declinato la propria competenza indicando la competenza di un altro T.a.r., il relativo regolamento di competenza va proposto dinanzi al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.

La vicenda che ha portato alla pronuncia dell'Adunanza Plenaria attiene all'impugnazione, qualificata quale appello ma da considerare anche quale regolamento di competenza, dell'ordinanza con cui il T.a.r. per la Sicilia ha dichiarato la propria incompetenza a decidere il ricorso proposto avverso un parere negativo reso ai sensi dell'art. 6 d.lgs. n. 373 del 2003 dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in ordine alla designazione del ricorrente quale componente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (C.G.A.R.S.) in sede consultiva.

Parallelamente il ricorrente ha proposto anche un regolamento di competenza dinanzi al Consiglio di Stato.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con l'ordinanza n. 98 del 17 marzo 2022, ha dichiarato inammissibili “i motivi d'appello”, perché proposti avverso un'ordinanza pronunciatasi esclusivamente sulla competenza senza decidere in ordine alla domanda cautelare, e ha sottoposto all'esame dell'Adunanza Plenaria le deduzioni poste a base del regolamento di competenza.

La questione giuridica decisa dal Supremo Consesso riguarda, in primo luogo, l'individuazione dell'ambito della cognizione devoluta all'Adunanza Plenaria dall'art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003 per decidere sui conflitti di competenza, in sede giurisdizionale, tra il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ed il Consiglio di Stato e, in particolare, se essa attenga ai soli conflitti di competenza (positivi o negativi) attuali oppure se debba intendersi estesa anche a quelli virtuali che sono determinati dalla contemporanea pendenza dell'appello sulla competenza davanti al C.G.A.R.S. e al Consiglio di Stato.

In secondo luogo, viene sottoposta all'Adunanza Plenaria la questione attinente all'individuazione dell'organo competente, tra il Consiglio di Stato e il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, a decidere sul regolamento di competenza nel caso in cui sia stato il T.a.r. per la Sicilia a declinare la propria competenza in favore di altro T.a.r.

Invero, si chiede se l'art. 16 c.p.a., che devolve al Consiglio di Stato la pronuncia sulla competenza in sede di regolamento di competenza, abbia inteso riferirsi a tale organo nella sua accezione complessiva, comprensiva quindi del Consiglio di giustizia amministrativa, ovvero al solo Consiglio di Stato.

L'organo nomofilattico presuppone la distinzione tra la disciplina prevista per i conflitti di competenza che coinvolgono il C.G.A.R.S., i quali vengono decisi dall'Adunanza Plenaria nella composizione allargata con la presenza dei membri della Sezione giurisdizionale del massimo consesso siciliano, e la disciplina contemplata per i conflitti di competenza che vedono coinvolto il T.a.r. Sicilia, per i quali invece risulta esperibile il regolamento di competenza secondo le ordinarie previsioni del codice del processo amministrativo.

Ciò posto, l'Adunanza plenaria, pronunciando sul primo quesito, conferma che l'ampiezza della formulazione dell'articolo 10, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003 è tale da ricomprendere sia il conflitto positivo che quello negativo, sia il conflitto reale che quello virtuale (in tal senso, già Cons. Stato, Ad. pl., ordinanza 5 maggio 2011, n. 6). Il Supremo Consesso precisa inoltre che presupposto per l'applicazione di tale norma è che vi sia un conflitto, sia pure virtuale, non potendo ritenersi sufficiente un “mero rischio di conflitto virtuale”, derivante dalla mera pendenza di due procedimenti analoghi, in assenza dell'adozione di un provvedimento con cui esplicitamente o meno un ufficio giudiziario abbia invaso la competenza dell'altro.

In ordine alla seconda questione, l'Adunanza Plenaria ritiene che essa vada risolta sulla base del fondamentale principio, desumibile dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 373 del 2003, secondo cui il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana è una sezione del Consiglio di Stato, con la conseguenza che ogni disposizione del codice del processo amministrativo, quando si riferisce al Consiglio di Stato, debba essere intesa quale riferita a tutte le sezioni giurisdizionali, ivi incluse quelle aventi sede a Palermo.

Peraltro, in ragione dell'ampiezza della formulazione dell'art. 4, comma 3, del d.lgs n. 373 del 2003, al C.G.A.R.S. deve essere riconosciuto l'esercizio di tutte le funzioni del giudice di appello (cioè del Consiglio di Stato) da esercitare ratione loci, non potendo quindi esse essere limitate al solo mezzo dell'appello ma dovendo essere estese anche al regolamento di competenza. Ciò, del resto, trova conferma nel fatto che il Consiglio di giustizia amministrativa conosce sempre delle questioni di competenza, sia in caso di appello cautelare che in caso di appello avverso la sentenza di merito.

Con riferimento al primo quesito, l'Adunanza Plenaria, come ricordato dalla stessa, torna su un tema già in precedenza esaminato, sebbene apportando alcune precisazioni.

Invero, il Supremo Consesso, con l'ordinanza 9 marzo 2011, n. 2, ha ritenuto che la fattispecie considerata dalla norma speciale di cui al quinto comma dell'art. 10 del d.lgs. n. 373 del 2003 non potesse essere assimilata - e limitata - al conflitto di competenza così rubricato all'articolo 45 del codice di procedura civile, che si limita a disciplinare su richiesta di ufficio del giudice l'ipotesi del solo conflitto negativo virtuale, ma, per converso, dovesse contemplare, oltre al conflitto negativo reale, anche la fattispecie del conflitto positivo attuale o virtuale, nonché quella del conflitto potenziale. Peraltro, il conflitto di competenza, secondo l'organo nomofilattico, potrebbe essere sollevato sia ad opera del giudice che a seguito di richiesta delle parti.

Come visto, l'Adunanza Plenaria, con la pronuncia in commento, ribadisce sia la necessità di prescindere dal rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, effettuato dall'articolo 39 del c.p.a., che l'applicazione della norma speciale di cui all'art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 2003.

Tuttavia, nell'estendere l'ambito di applicazione di tale norma anche ai conflitti virtuali (in ragione dell'assenza di indicazioni specifiche al riguardo), ne esclude l'applicabilità ai conflitti meramente potenziali, negando quindi che la mera pendenza di due procedimenti analoghi possa consentire di adire l'Adunanza Plenaria per la soluzione del conflitto di competenza.

Pertanto, con l'obiettivo di conferire maggiore concretezza al preesistente principio di diritto ed evitare il proliferare di giudizi dinanzi a sé, viene condivisibilmente ancorata la cognizione dell'organo nomofilattico in tale materia alla previa adozione da parte di un ufficio giudiziario di un provvedimento che in qualche modo incida – invadendola - sulla competenza di un diverso ufficio.

L'Adunanza Plenaria, risolvendo la seconda questione, afferma - come visto - la completezza della cognizione attribuita al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, proprio in quanto identificato come una sezione del Consiglio di Stato dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 373 del 2003. Al C.G.A.R.S. viene pertanto attribuita la totalità delle funzioni del giudice di appello, peraltro in linea con l'ampia formulazione dell'art. 4, comma 3, del medesimo d.lgs., in modo tale da poter conoscere in ogni occasione anche delle questioni di competenza.

Peraltro, nel ritenere applicabile - in assenza di diverse previsioni - l'art. 16 c.p.a., si afferma la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa a delibare nel caso in esame (in cui è il T.a.r. per la Sicilia a declinare la propria competenza in favore di altro T.a.r.), proprio in ragione della sua natura di organo di appello del T.a.r. adito.

Condivisibilmente è stato quindi escluso che a tale affermazione possa costituire ostacolo la circostanza che una pronuncia che individui un T.a.r. non siciliano come giudice competente produca effetti ultraterritoriali, considerato che il C.G.A.R.S. costantemente esamina questioni di competenza, sia in sede di appello cautelare (come peraltro previsto espressamente dall'art. 62 c.p.a.) che nell'ambito della propria cognizione di merito quando la competenza viene contestata a mezzo dei motivi di appello.

Ne consegue che, nel caso opposto, in cui è il T.a.r. non siciliano a ritenersi incompetente e ad indicare la competenza del T.a.r. per la Sicilia, deve ritenersi che, in applicazione del medesimo principio, sia competente il Consiglio di Stato a conoscere del regolamento di competenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, ord. 27 aprile 2022, n. 3306).

In dottrina si segnala Travi, nota a Cons. St., Ad. Plen., ordinanza 9 marzo 2011, n. 2, in Foro it., 2011, III, 173; Peirone, Il riparto della competenza nella giustizia amministrativa tra naturalità del giudice territoriale e cura di interessi nazionali, in Dir. Proc. Amm., 2016, I, 136.