Rito speciale PNRR: ambito di applicazione e relative norme processuali

20 Ottobre 2022

Per effetto dell'art. 12-bis d.l. n. 68/2022, da un lato, le parti del giudizio – inclusa l'amministrazione responsabile dell'intervento PNRR – sono tenute a rappresentare in giudizio che l'opera incide sugli obiettivi PNRR e, dall'altro, l'andamento e i tempi di svolgimento del giudizio, specie in caso di accoglimento dell'istanza cautelare, sono adattati agli obiettivi PNRR.
Premessa

Con l'art. 12-bis d.l. n. 68/2022, il legislatore ha introdotto alcune norme processuali espressamente dedicate alle procedure amministrative che riguardino interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, al fine di garantire il rispetto dei termini previsti dal PNRR ed evitare che la durata ordinaria del giudizio possa incidere sul raggiungimento dei citati obiettivi.

Per effetto di tale disposizione processuale, applicabile anche ai giudizi in corso, fermo il rispetto del diritto di difesa e del contraddittorio processuale, da un lato, le parti del giudizio – inclusa l'amministrazione responsabile dell'intervento PNRR – sono tenute a rappresentare in giudizio che l'opera incide sugli obiettivi PNRR e, dall'altro, l'andamento e i tempi di svolgimento del giudizio, specie in caso di accoglimento dell'istanza cautelare, sono adattati agli obiettivi PNRR.

Il rito speciale PNRR e il relativo ambito di applicazione

La disposizione era stata originariamente introdotta con l'art. 3 del d.l. n. 85 del 7 luglio 2022, abrogato dalla l. 5 agosto 2022, n. 108 – che mantenuto tuttavia ferma la validità degli atti e dei provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo d.l. n. 85/2022 -, ma poi reintrodotto in sede di conversione del d.l. 16 giugno 2022, n. 68, con la stessa l. 5 agosto 2022, n. 108.

Nel dettaglio, con il primo comma si prevede che qualora risulti che il ricorso ha ad oggetto una procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, nel caso in cui l'istanza cautelare sia accolta, il tribunale amministrativo regionale è tenuto a fissare la discussione del merito alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data del deposito dell'ordinanza disponendo altresì il deposito dei documenti necessari e l'acquisizione delle eventuali altre prove occorrenti.

Nel caso in cui l'istanza cautelare non trovi accoglimento in primo grado e il provvedimento cautelare sia riformato dal Consiglio di Stato, la pronuncia di appello è trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la fissazione dell'udienza di merito. Anche in questa ipotesi è applicabile il primo periodo del medesimo comma e il termine di trenta giorni decorre dalla data di ricevimento dell'ordinanza da parte della segreteria del tribunale amministrativo regionale che ne dà avviso alle parti.

Nel caso in cui l'udienza di merito non si svolga entro i termini previsti dal primo comma, la misura cautelare perde efficacia.

La scelta di applicare la citata misura alla sola ipotesi di accoglimento della misura cautelare è legata al fatto che solo in tale ipotesi si ha una sospensione dell'esecuzione dell'opera pubblica che invece prosegue in caso di rigetto della relativa istanza.

Al fine di rafforzare ulteriormente la garanzia relativa al rispetto dei termini PNRR, il legislatore ha ancora previsto che nella decisione cautelare e nel provvedimento di fissazione dell'udienza di merito, il giudice sia tenuto a motivare espressamente sulla compatibilità della misura e della data dell'udienza con il rispetto dei termini previsti dal PNRR.

In una prospettiva processuale e nel rapporto tra allegazione e prova del fatto, il legislatore ha quindi inserito un vincolo per le amministrazioni le quali sono tenute a rappresentare che il ricorso ha ad oggetto una procedura amministrativa che riguarda interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR. In seguito a tale allegazione, sorge l'onere per il giudice di motivare espressamente sulla compatibilità della data fissata per l'udienza con le esigenze PNRR.

La disposizione si applica anche ai procedimenti già introdotti al momento dell'entrata in vigore della disposizione processuale. Nel dettaglio l'ottavo comma della disposizione prevede che, nelle ipotesi in cui, prima della data dell'8 luglio 2022, la misura cautelare sia già stata concessa, qualora il ricorso abbia ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi opere o interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse PNRR, l'udienza per la discussione del merito è anticipata d'ufficio entro il termine di cui al comma 1. Si applicano, comunque, in tale ipotesi le disposizioni contenute nel medesimo articolo.

Le norme processuali applicabili

La norma introduce una ipotesi di litisconsorzio necessario prevedendo che siano parti necessarie dei giudizi disciplinati dall'articolo le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR, ai sensi dell'art. 1, comma 4, lett. l), d.l. n. 77/2021, per le quali si osservano le disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell'Avvocatura dello Stato. Il legislatore ha ancora espressamente previsto l'applicabilità dell'art. 49 c.p.a. il quale nel disciplinare l'integrazione del contraddittorio, al primo comma, dispone che, quando il ricorso è proposto solo contro taluno dei controinteressati, il presidente o il collegio ordina l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri.

Al procedimento in questione si applica l'art. 119, secondo comma, del codice in base al quale tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché quelli di cui all'art. 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nel presente articolo.

Si applica altresì l'art. 120, comma 9, c.p.a., in base al quale il giudice deposita la sentenza con la quale definisce il giudizio entro quindici giorni dall'udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice pubblica il dispositivo nel termine di cui al primo periodo, indicando anche le domande eventualmente accolte e le misure per darvi attuazione, e comunque deposita la sentenza entro trenta giorni dall'udienza. L'art 120, comma 9, era stato modificato dall'art. 4comma4, lett. b), del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, recante «Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale», convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120.

Le disposizioni dell'articolo in esame si applicano anche nei giudizi di appello, revocazione e opposizione di terzo.

Sempre per rispondere alla medesima finalità acceleratoria, il legislatore ha modificato l'art. 48, comma 4, del d.l. n. 77/2021, stabilendosi che l'art. 125 c.p.a. si applica anche nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere PNRR e relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento, nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR. È prevista, nelle medesime ipotesi, l'applicabilità di ulteriori disposizioni acceleratorie del giudizio amministrativo - già introdotte, seppur per i soli appalti PNRR, nel 2021 - a tutte le fasi del procedimento amministrativo aventi ad oggetto gli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, incluse le procedure di approvazione e realizzazione delle opere, nonché le attività di espropriazione ed occupazione. Si precisa inoltre che in sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR. Con il citato d.l. 31 maggio 2021, n. 77, recante Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure, il legislatore ha introdotto alcune disposizioni ad hoc per la disciplina dell'affidamento e dell'esecuzione dei contratti pubblici in relazione alle procedure e ai contratti afferenti gli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziarti dai fondi strutturali dell'Unione europea (artt. 48 e 50). In particolare, all'art. 48, comma 4, è stato previsto che, in caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC di cui al precedente periodo, relative ai lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dello Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro, si applica, integralmente, l'art. 125 c.p.a.

In conclusione

Da un primo esame della disposizione, si può osservare che è stata introdotta una norma di accelerazione della durata dei giudizi amministrativi che consente di adattare la durata del processo ai tempi e agli obiettivi del PNRR.

In sostanza, per effetto di tale disposizione processuale, applicabile anche ai giudizi in corso, fermo il rispetto del diritto di difesa e del contraddittorio processuale, da un lato, le parti del giudizio – inclusa l'amministrazione responsabile dell'intervento PNRR – saranno tenute a rappresentare in giudizio che l'opera incide sugli obiettivi PNRR e, dall'altro, l'andamento e i tempi di svolgimento del giudizio, specie in caso di accoglimento dell'istanza cautelare, saranno adattati agli obiettivi PNRR.

È inoltre prevista, nelle medesime ipotesi, l'applicabilità di ulteriori disposizioni acceleratorie del giudizio amministrativo - già introdotte, seppur per i soli appalti PNRR, nel 2021 - a tutte le fasi del procedimento amministrativo aventi ad oggetto gli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, incluse le procedure di approvazione e realizzazione delle opere, nonché le attività di espropriazione ed occupazione.

Con tale disposizione, il legislatore ha quindi introdotto un rito speciale per le opere PNRR in grado di modellare la durata del giudizio agli obiettivi fissati con lo stesso piano. Una prima misura era stata introdotta con il decreto legge n.77 del 2021 che, in caso di impugnazione di atti relativi alle procedure di affidamento degli appalti PNRR, ha previsto l'applicazione delle disposizioni del codice del processo amministrativo concernenti le controversie relative alle infrastrutture strategiche, che riducono le ipotesi in cui può essere disposta la sospensione cautelare della procedura ad evidenza pubblica o dell'efficacia del contratto e limitano le ipotesi in cui l'autorità giudiziaria può dichiarare l'inefficacia del contratto. Al fine di completare e rafforzare tale misura, il Governo è intervenuto nuovamente in tema di accelerazione dei giudizi amministrativi legati al PNRR estendendo la relativa disciplina a tutte le fasi che coinvolgono le opere PNRR – e non solo alla procedura di aggiudicazione – ed introducendo un vero e proprio rito speciale, con l'obiettivo di garantire il pieno e satisfattivo impiego delle risorse stanziate dal Piano.

Occorrerà, nel dettaglio, esaminare le problematiche derivanti dall'applicazione della disposizione - a titolo esemplificativo con riferimento alla eventuale contestazione tra le parti in ordine alla sussistenza o meno di un finanziamento dell'opera con i fondi PNRR - in ogni caso, il legislatore sembra aver introdotto una specifico onere a carico dell'autorità giudiziaria di verificare la compatibilità dei tempi processuali con quelli procedimentali, determinando quindi una diretta incidenza dei tempi di svolgimento del procedimento amministrativo su quello giudiziario nella consapevolezza dell'interesse generale al perseguimento degli obiettivi PNRR.

Contestualmente, sembra rafforzata anche l'esigenza che le amministrazioni competenti, in mancanza di un provvedimento di sospensione da parte dell'autorità giudiziaria, non dilatino la durata del procedimento amministrativo, con una scelta coerente con quella adottata dal legislatore con l'art. 4 del d.l. n. 76/2020, il quale, oltre a stabilire che il contratto deve essere concluso nel termine previsto dalla legge, aggiunge alla lett. b) che la mancata stipulazione del contratto nel termine previsto deve essere motivata con specifico riferimento all'interesse della stazione appaltante e a quello nazionale alla sollecita esecuzione del contratto e viene valutata ai fini della responsabilità erariale e disciplinare del dirigente preposto. Non costituisce giustificazione adeguata per la mancata stipulazione del contratto nel termine previsto, salvo quanto previsto dai commi 9 e 11, la pendenza di un ricorso giurisdizionale, nel cui ambito non sia stata disposta o inibita la stipulazione del contratto.