Sulla tutela cautelare speciale prevista dal PNRR

Per le controversie concernenti interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, occorre verificare se il pregiudizio dedotto denota i caratteri di gravità, irreversibilità e irreparabilità, essendo necessario assicurare e ripristinare la compatibilità della misura cautelare con il rispetto dei termini previsti dal PNRR.

Con la sentenza n. 1576/2022 del Tar Puglia era stato accolto il ricorso proposto da alcuni privati cittadini e diretto a incidere sui lavori di realizzazione di un'opera rientrante tra quelle riguardanti interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR. Con il decreto cautelare in commento, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'istanza cautelare di sospensione della sentenza in oggetto, facendo espressa applicazione dell'art. 12-bis d.l. n. 68/2022 – inserito in sede di conversione dalla l. n. 108/2022 – con il quale è stato introdotto nell'ordinamento giuridico un rito PNRR.

La questione

La questione giuridica sottesa alla decisione in commento riguarda l'individuazione dei criteri da applicare al fine di valutare la sussistenza dell'irreparabilità del pregiudizio e, in particolare, come le misure introdotte nel 2022 incidano sui criteri per valutare la sussistenza dei presupposti per accogliere una data istanza cautelare. Nel dettaglio, l'art. 12-bis del decreto-legge 16 giugno 2022, n. 68 (in luogo dell'abrogato articolo 3 del decreto-legge 7 luglio 2022, n. 85), prevede, tra l'altro che: “Nella decisione cautelare e nel provvedimento di fissazione dell'udienza di merito, il giudice motiva espressamente sulla compatibilità della misura e della data dell'udienza con il rispetto dei termini previsti dal PNRR”; “In sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR”; ai giudizi di cui al cit. articolo 12-bis, “si applicano, in ogni caso, gli articoli 119, secondo comma, e 120, nono comma, del codice del processo amministrativo”; le disposizioni di detto articolo 12-bis “si applicano anche nei giudizi di appello, revocazione e opposizione di terzo”.

Il Presidente, nel richiamare espressamente le disposizioni del c.d. “rito PNRR” applicabili al caso di specie premette che la concessione presidenziale di una misura cautelare monocratica d'urgenza inaudita altera parte normativamente postula, in punto di periculum in mora, l'effettiva esistenza di una situazione a effetti gravi, irreversibili e irreparabili, tale cioè da non consentire di attendere neppure il termine dilatorio che deve intercorrere tra il deposito del ricorso e la camera di consiglio in cui deve svolgersi l'ordinario scrutinio collegiale sull'istanza cautelare. Nel caso di specie, trattandosi di controversia concernente interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, il pregiudizio dedotto dalla parte istante denota, pur nel ristretto intervallo temporale anzidetto, i caratteri di gravità, irreversibilità e irreparabilità, occorrendo dunque, doverosamente assicurare e ripristinare la compatibilità della misura cautelare con il rispetto dei termini previsti dal PNRR.

Nel caso di specie, con il citato decreto presidenziale è accolta solo parzialmente la misura cautelare, svolgendosi un concreto scrutinio delle posizioni dei privati interessati alla realizzazione dell'opera e dell'amministrazione alla prosecuzione dei lavori in corso di svolgimento.

Il decreto cautelare in commento costituisce l'occasione per soffermarsi sullo speciale rito PNRR introdotto dal legislatore nel 2022, mediante il quale il legislatore ha introdotto alcune norme processuali espressamente dedicate alle procedure amministrative che riguardino interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, al fine di garantire il rispetto dei termini previsti dallo stesso PNRR ed evitare che la durata ordinaria del giudizio possa incidere sul raggiungimento dei citati obiettivi.

La disposizione era stata originariamente introdotta con il d.l. n. 85 del 7 luglio 2022, abrogato dalla l. 5 agosto 2022, n. 108 – ferma la validità degli atti e dei provvedimenti adottati e salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo d.l. n. 85/2022 –, ma poi reintrodotto in sede di conversione del d.l. 16 giugno 2022, n. 68, con la stessa l. 5 agosto 2022, n. 108. Come osservato dai primi commentatori, con tale disposizione, il legislatore ha quindi introdotto un rito speciale per le opere PNRR in grado di modellare la durata del giudizio agli obiettivi fissati con lo stesso piano.

La sua incidenza è tuttavia legata ai criteri mediante i quali applicare una determinata misura cautelare. Sono inoltre introdotte specifiche misure acceleratorie del rito, mentre non vengono modificate le norme sostanziali sottese. Nel dettaglio, con il primo comma si prevede che qualora risulti che il ricorso ha ad oggetto una procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, nel caso in cui l'istanza cautelare sia accolta, il tribunale amministrativo regionale è tenuto a fissare la discussione del merito alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data del deposito dell'ordinanza disponendo altresì il deposito dei documenti necessari e l'acquisizione delle eventuali altre prove occorrenti. Al fine di rafforzare ulteriormente la garanzia relativa al rispetto dei termini PNRR, il legislatore ha ancora previsto che nella decisione cautelare e nel provvedimento di fissazione dell'udienza di merito, il giudice sia tenuto a motivare espressamente sulla compatibilità della misura e della data dell'udienza con il rispetto dei termini previsti dal PNRR.

Al procedimento in questione si applica l'art. 119, secondo comma, del codice in base al quale tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché quelli di cui all'art. 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nel presente articolo.

Si applica altresì l'art. 120, comma 9, c.p.a., in base al quale il giudice deposita la sentenza con la quale definisce il giudizio entro quindici giorni dall'udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice pubblica il dispositivo nel termine di cui al primo periodo, indicando anche le domande eventualmente accolte e le misure per darvi attuazione, e comunque deposita la sentenza entro trenta giorni dall'udienza.

Le disposizioni dell'articolo in esame si applicano anche nei giudizi di appello, revocazione e opposizione di terzo.

La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che il rito speciale in questione, in assenza di una diversa disposizione transitoria e non attenendo agli aspetti della giurisdizione o della competenza, l'art. 3 del d.l. n. 85/2022 si applica anche alle fasi non concluse dei procedimenti in corso riguardanti “interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR”. Ai sensi dell'art. 3, comma 5, del d.l. n. 85/2022, alle controversie sul PNRR si applicano gli artt. 119, comma 2 e 120, commi 9 e 10, c.p.a., inerenti al dimezzamento dei termini, al termine di deposito della sentenza ed alla redazione della sentenza nella forma semplificata (Tar Lazio, III-bis, n. 10163/2022).

Sempre in chiave acceleratoria, il legislatore ha modificato l'art. 48, comma 4, del d.l. n. 77/2021, stabilendosi che l'art. 125 c.p.a. si applica anche nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere PNRR e relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento, nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR. È prevista, nelle medesime ipotesi, l'applicabilità di ulteriori disposizioni acceleratorie del giudizio amministrativo – già introdotte, seppur per i soli appalti PNRR, nel 2021 – a tutte le fasi del procedimento amministrativo aventi ad oggetto gli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, incluse le procedure di approvazione e realizzazione delle opere, nonché le attività di espropriazione ed occupazione. Si precisa inoltre che in sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR.