È impugnabile la delibera dell'ANAC che preveda puntuali vincoli conformativi?

Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato afferma che ai fini dell'impugnabilità di un parere non vincolante, a cui il T.A.R. ha assimilato una delibera ANAC, è necessario valutare, caso per caso, gli effetti che esso produce, in concreto, nella sfera giuridica del destinatario, vale a dire in che modo tale effetto possa arrecare pregiudizio alle posizioni giuridiche soggettive vantate.

Il Collegio ritiene che non possa escludersi, in senso assoluto, l'impugnabilità di una delibera non vincolante dell'ANAC, laddove, di fatto, incide sulla sfera giuridica dei destinatari provocando un pregiudiziodiretto ed immediato. Invero, la ‘lesività' di un atto amministrativo non va valutata in astratto o sulla base del suo inquadramento dogmatico, dovendosi rilevare gli effetti conformativi che lo stesso produce nell'immediato nei confronti dei soggetti a cui è indirizzato.

Secondo la giurisprudenza un parere non vincolante, in via generale, è impugnabile unitamente al provvedimento finale adottato dall'amministrazione qualora sia trasposto o richiamato nel provvedimento conclusivo, che rende attuale e manifesta la lesione nella sfera giuridica dell'interessato. In linea con questo indirizzo, quindi, è inammissibile l'impugnazione di un atto endoprocedimentale o prodromico che, in quanto tale, non è dotato di autonoma lesività in assenza dell'atto finale dell'Autorità che, invece, ha natura provvedimentale e carattere autoritativo.

Tuttavia, osserva il Collegio che, nel condividere tale orientamento, a prescindere dall'inquadramento dogmatico - linee guida, parere, raccomandazione, aventi o meno natura vincolante - è necessario valutare se le indicazioni dell'Autorità, nell'ambito del potere di vigilanza e controllo, implicano, in concreto, un obbligo conformativo alla successiva attività dei soggetti vigilati, in capo ai quali non residuano facoltà di modulazione quanto al contenuto e all'estensione, e incidono nella sfera giuridica del destinatario del procedimento, rappresentando provvedimenti immediatamente lesivi.

In tal senso, il Collegio rammenta che è stata riconosciuta l'impugnabilità degli atti anche generali o regolamentari aventi portata immediatamente prescrittiva, di modo che il successivo atto amministrativo assuma valenza meramente dichiarativa o ricognitiva dei suddetti provvedimenti; ciò in quanto rileva la lesività, immediata e diretta, degli effetti dell'atto amministrativo.

Seguendo tale impostazione, nel caso di specie, è stato ritenuto che la delibera dell'ANAC impugnata, pur rientrando nel generale esercizio dei poteri di vigilanza, reca un obbligo conformativo, in quanto non necessita dell'intermediazione di ulteriori provvedimenti applicativi e, contestualmente reca la richiesta di informazioni sulle azioni intraprese per l'adeguamento ai rilievi ivi contenuti, rappresentando, di fatto, un vincolo alle scelte della pubblica amministrazione vigilata, posta davanti all'alternativa tra l'adeguarsi alle indicazioni dell'ANAC o subirne le conseguenza a mezzo di successivi provvedimenti.

Inoltre, con riguardo al rispetto dei termini di conclusione del procedimento, la natura conformativa dell'atto deliberativo dell'ANAC ne impone la doverosità.

Sul punto il Collegio ribadisce l'indirizzo della Sezione che ha ritenuto, in più occasioni, la perentorietà del termine per la conclusione dei procedimenti che conducono a conseguenze pregiudizievoli; la regola della natura ordinaria dei termini procedimentali non espressamente qualificati come perentori non è applicabile ai procedimenti che conducono all'adozione di provvedimenti lesivi o sanzionatori, essendo la perentorietà imposta dal principio di effettività del diritto di difesa e dal principio di certezza dei rapporti giuridici.