Revisione dei prezzi e giurisdizione del G.O.

Nel corso dell'esecuzione di un contratto di servizi sanitari, nell'ambito del quale era contemplata una clausola contrattuale dedicata alla revisione del corrispettivo, sorgeva tra le parti controversia in ordine alla richiesta di revisione dei prezzi effettuata dall'appaltatore al fine di preservare l'equilibrio economico del contratto e garantire la prosecuzione della gestione del servizio di lavanolo e il corretto funzionamento delle attività sanitarie.

Il Collegio ha affrontato la questione afferente alla giurisdizione, richiamando, in primis, la sentenza della Suprema Corte di Cassazione, intervenuta a sezioni unite sulla questione in esame.

Secondo le Sezioni Unite: «Sebbene l'ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi in tema di appalto di opere pubbliche sia venuto assumendo, già per effetto dell'articolo 6 della legge n. 537/1993, ma vieppiù nella legislazione successiva, una portata ampia e generale che ha comportato il superamento del tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all'an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso, tale regola incontra un limite nel caso in cui sia in contestazione esclusivamente l'espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata in ordine all'an e al quantum del corrispettivo, giacché in tale evenienza la controversia incardinata dall'appaltatore ai fini della percezione del compenso revisionale ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e, quindi, comporta l'accertamento dell'esistenza di un diritto soggettivo, che ricade nell'ambito della giurisdizione ordinaria.

Tuttavia non è questa la situazione, qualora il diritto rivendicato trae origine dall'articolo del capitolato speciale d'appalto che richiami l'articolo 6 legge n. 537/1993, che prevedeva espressamente che la revisione periodica del prezzo che sarà operata sulla base dell'istruttoria condotta dei competenti organi tecnici di questa Amministrazione e secondo i limiti e le condizioni previste dal citato comma. (Nel caso in trattazione, come si evince dalla previsione testé richiamata, hanno evidenziato le sezioni Unite, non è dunque in discussione l'adempimento di un obbligo contrattuale rispetto al quale sia riconoscibile un diritto perfetto dell'istante configurante una posizione di diritto soggettivo tutelabile davanti al giudice ordinario, ma si rende al contrario configurabile l'esercizio di un potere di supremazia in capo all'ente appaltate che è estrinsecazione di un apprezzamento discrezionale che questo pone in essere attraverso l'attività istruttoria postulata dalla norma e che degrada l'esercitata pretesa nella fase procedimentale corrispondente al mero rango di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione dei giudici amministrativi)» (Cass., sez. un., 8 febbraio 2022, n. 3935; cfr: Cass., sez. un., 12 ottobre 2020, n. 21990; ibidem, 1° febbraio 2019, n. 3160; 19 marzo 2009, n. 6595; Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2157).

Il Collegio, premettendo, dunque, che le controversie afferenti all'applicazione delle clausole di revisione dei prezzi negli appalti pubblici rientrano, sia per l'an sia per il quantum della pretesa, nella giurisdizione esclusiva del GA, ha affermato che tale giurisdizione, come precisato dal giudice delle leggi, ha ragion d'essere solo nei casi in cui: «la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà» (Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204).

Difatti, «deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a "comportamenti" (...) collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di "comportamenti" posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto» (Corte cost., 11 maggio 2006, n. 191).

Pertanto, al fine di dirimere la questione afferente all'individuazione del giudice avente cognizione sulla causa, il Collegio ha verificato se l'adeguamento richiesto dall'appaltatore integrasse (o meno) una prestazione corrispondente all'esercizio di un potere autoritativo della P.A., che abbia titolo nelle norme di legge; oppure costituisse l'adempimento di un'obbligazione contrattuale autonomamente disciplinata dalle parti nell'esercizio della propria autonomia negoziale, in modo tale da non lasciare spazio al potere autoritativo dell'Amministrazione. Solo nel primo caso la controversia rientrando nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e dunque del TAR adito, secondo le coordinate ermeneutiche di cui si è dato conto.

Nella specie, il Collegio ha ritenuto che in ragione dell'assenza di un potere autoritativo in capo alla S.A., la controversia è dunque sottratta alla giurisdizione esclusiva del GA, ed è assoggettata all'ordinario criterio di riparto basato sulla causa petendi di cui all'art. 103 della Costituzione, che assegna al giudice ordinario la cognizione dei diritti soggettivi, e al giudice amministrativo quella degli interessi legittimi. Nel contempo, avendo riguardo al richiesto adempimento di una prestazione obbligatoria di origine negoziale, interamente determinata in contratto nell'an e nel quantum, il giudizio attiene a un diritto soggettivo dell'impresa, che dovrà essere necessariamente azionato dinanzi al giudice ordinario.

In tal senso la giurisprudenza ha affermato che: «A fronte di una specifica clausola di regolamentazione della revisione prezzi nell'ambito del contratto di appalto, in cui è riconosciuta ex ante la spettanza della revisione e sono individuati sia le tempistiche (a ogni inizio d'anno) che i criteri per determinare l'importo da riconoscere all'appaltatore (la variazione percentuale media annua secondo l'indice Foi verificatasi nell'anno precedente), nessuna residua discrezionalità o potere di supremazia nei confronti dell'Appaltatore permane in capo alla Stazione appaltante, che non potrà che dare il doveroso seguito alla predetta clausola contrattuale. L'assenza in tale procedimento di una fase di natura autoritativa in senso proprio determina l'assoggettamento della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass., sez. un., ord. 30 luglio 2021, n. 21984; TAR. Valle d'Aosta, 3 dicembre 2021, n. 65)» (TAR Lombardia, Milano, IV, 16 giugno 2022 n. 1380).