Acquisizione gratuita al patrimonio comunale per l’inottemperanza all’ordine di demolizione: il rispetto del canone del cd. "giusto processo" ex art. 6 CEDU

L'art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, prevede che a seguito dell'inottemperanza all'ordine di demolizione siano previste due distinte e autonome sanzioni: la prima è l'acquisizione d'ufficio dell'opera abusiva e della relativa area da parte del comune; la seconda è la demolizione dell'opera abusiva. L'acquisizione d'ufficio, secondo la sentenza del Consiglio di Stato 20 gennaio 2023, n. 714, deve essere necessariamente letta in armonia con i principi affermati con riferimento alle “sanzioni sostanzialmente penali” dalla Corte di Giustizia dell'Unione Europea e dai giudici di Strasburgo in ragione della particolare afflittività che è in essa connaturata.

Il Consiglio di Stato sottolinea la necessità che il completo verificarsi dell'effetto traslativo, quale conseguenza di inottemperanza a ingiunzione a demolire e della susseguente mancata demolizione spontanea, sia oggetto di azione amministrativa e, più nello specifico, di un vero e proprio provvedimento. Il che è coerente con l'esigenza di assicurare il principio unico di stabilità e certezza delle posizioni giuridiche e il principio di buona amministrazione, principi fondamentali di derivazione europea (1). Il rispetto dei passaggi procedurali costituisce l'equo punto di incontro tra le contrapposte esigenze perseguite dal legislatore, ovvero da un lato il rispetto dell'ordinato sviluppo del territorio, di cui il previo titolo edilizio costituisce garanzia primaria, dall'altro la tutela della proprietà.

Occorre tenere in considerazione, a tal proposito, la posizione delle Istituzioni europee e della giurisprudenza della Corte EDU che ha portato nel tempo a ridefinire i contorni delle sanzioni amministrative “punitive” ai fini di una maggiore garanzia anche nel rispetto del c.d. “equo o giusto processo” (art. 6 CEDU).

Il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare come, in applicazione dei principi posti dalla Corte EDU, all'interno della più ampia categoria di “accusa penale” occorre distinguere tra diritto penale in senso stretto (hard core of criminal law) e casi non strettamente appartenenti alle categorie tradizionali del diritto penale. Deve pertanto ritenersi compatibile con l'art. 6, paragrafo 1 della Convenzione che sanzioni “penali” siano imposte in prima istanza da un organo amministrativo – anche a conclusione di una procedura priva di carattere giudiziale, vale a dire che non offra garanzie procedurali piene di effettività del contraddittorio – purché sia assicurata una possibilità di ricorso dinanzi a un giudice munito di “piena giurisdizione”, dove le garanzie previste dalla disposizione in questione possono attuarsi compiutamente quantomeno in sede giurisdizionale.

Tale approccio sostanzialistico elaborato dalla Corte EDU si è imposto anche negli ordinamenti nazionali e ha determinato l'avvio di una assimilazione, ancora in corso, tra pene in senso stretto e sanzioni amministrative punitive, le c.d. “sanzioni amministrative sostanzialmente penali” (2). E infatti, nel nostro ordinamento, il comma 4 della citata disposizione del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 contempla la previsione della “previa notifica all'interessato” la quale rende il verbale di accertamento assimilabile al verbale di contestazione dell'illecito ex art. 14 della l. n. 689/1981, stante che è solo a far data dallo stesso che il proprietario viene messo in condizione di chiarire la propria posizione al fine di scongiurare l'effetto acquisitivo.

Cecilia Police

--------------------

(1) L'art. 41 Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea recita: “Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell'Unione. Tale diritto comprende in particolare: a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio; b) il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che le riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale; c) l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni […]”.

(2) Corte EDU, Sez. II, 4 marzo 2014, Grande Stevens c. Italia, R. n. 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 e 18698/10; Corte EDU, Grande Camera, 10 febbraio 2009, Sergey Zolotukhin c. Russia, Decisione n. 14939/03; Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 5 giugno 2012, n. 489, C-489/10.