Conflitto negativo di giurisdizione inammissibile e potere del giudice amministrativo di dichiarare il difetto di giurisdizione sulla controversia

Il potere di sollevare il conflitto negativo di giurisdizione spetta al giudice solo laddove il giudizio nel quale è chiamato a rendere la sua decisione sia stato ritualmente riassunto per effetto di una precedente pronuncia declinatoria della giurisdizione resa all'esito di un procedimento a cognizione piena da parte di un diverso organo giudicante.

Spetta al giudice presso il quale è stata incardinata la controversia, previa declaratoria di inammissibilità del conflitto negativo di giurisdizione dallo stesso sollevato alla Corte di Cassazione per carenza dei presupposti, il potere di accertare d'ufficio e dichiarare il difetto di giurisdizione, nel caso ritenga che la causa debba essere conosciuta dal giudice ordinario.

La questione sottoposta all'attenzione del T.A.R. riguardava la legittimità della procedura effettuata dal Consorzio di Bonifica n. 7 di Caltagirone per la copertura dei posti vacanti di dirigente dell'Area Amministrativa, Tecnica ed Agraria mediante scrutinio comparativo del personale dipendente in servizio a tempo determinato, in possesso dei requisiti e dei titoli stabiliti dal vigente Piano di organizzazione variabile (PV) e dalla contrattazione collettiva.

Il giudice amministrativo di primo grado, ritenendo il proprio difetto di giurisdizione sulla controversia e considerata la precedente declinatoria della giurisdizione resa in sede cautelare da parte del Tribunale di Caltagirone, ha sollevato d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione di fronte alla Corte di Cassazione.

L'adita Corte, tuttavia, ha rilevato l'insussistenza del conflitto prospettato per difetto dei presupposti, atteso che la precedente ordinanza del Tribunale di Caltagirone era stata resa in un distinto e autonomo processo, instaurato da un altro partecipante alla selezione oggetto di contestazione, oltre ad essere stata emessa solo in fase cautelare.

Investito nuovamente del giudizio a seguito della prefata pronuncia della Corte di Cassazione, il T.A.R. Catania ha dunque rilevato d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la causa dovesse essere conosciuta dal giudice ordinario e dichiarando, pertanto, il ricorso inammissibile, facendo salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda, ex art. 11, co. 2 c.p.a.

Le questioni giuridiche sottese alla decisione in commento riguardano, da un lato, le condizioni per domandare l'intervento delle Sezioni Unite per la soluzione, in via officiosa, di un conflitto negativo di giurisdizione e, dall'altro lato, la possibilità per un organo giudicante di definire il medesimo giudizio in rito a seguito della declaratoria di inammissibilità del conflitto sollevato da parte della Corte di Cassazione.

In particolare, esaminati i presupposti per la valida proposizione di un regolamento di giurisdizione d'ufficio, all'esito dell'accertamento di un conflitto negativo di giurisdizione, si discute se la declaratoria di inammissibilità dell'ordinanza con cui è stato prospettato il conflitto, adottata dalla Suprema Corte, possa legittimare il giudice di prime cure a rilevare d'ufficio, come se fosse la prima volta, in sostanza, il difetto di giurisdizione, definendo il giudizio con una pronuncia in rito e invitando le parti a riassumere la controversia davanti al giudice ritenuto munito del potere di deciderla.

Nel caso di specie, le Sezioni Unite della Cassazione hanno ritenuto di dover dichiarare inammissibile l'ordinanza con cui è stata prospettata la sussistenza di un conflitto negativo di giurisdizione sulla scorta delle seguenti considerazioni.

In primo luogo, l'ordinanza del Tribunale di Caltagirone, resa nell'ambito di un giudizio cautelare, non avrebbe potuto essere presa a riferimento ai fini della proposizione del conflitto sollevato, in quanto non rappresenta una decisione resa in un giudizio a cognizione piena, come invece chiesto per il funzionamento del meccanismo di cui agli artt. 59, co. 3, della legge n. 69/2009 e 11, co. 3, c.p.a.

In secondo luogo, poi, il giudizio davanti al giudice amministrativo non risultava essere stato incardinato a seguito di riassunzione di un procedente processo svoltosi davanti al giudice ordinario e concluso con una pronuncia declinatoria della giurisdizione, dovendo piuttosto essere considerato un autonomo giudizio, azionato da un altro ricorrente rispetto al candidato che aveva in precedenza agito davanti al giudice ordinario e a cui fa riferimento l'ordinanza del Tribunale di Caltagirone.

Il Collegio, in ossequio a quanto statuito dalla Corte di Cassazione, ha preso così atto di essere stato investito per la prima volta del ricorso formulato dalla parte ricorrente e di essere ancora nelle condizioni di rilevare d'ufficio il difetto di giurisdizione, tenuto conto che, in precedenza, era stata celebrata unicamente un'udienza camerale intesa a delibare la domanda di sospensione interinale dei provvedimenti impugnati.

Pertanto, con la sentenza in esame l'organo giudicante ha confermato quanto aveva già evidenziato nell'ordinanza con cui ha sollevato il conflitto negativo di giurisdizione, richiamando i propri precedenti specifici (T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1523/2014) sulla natura di enti pubblici economici dei Consorzi di bonifica, con discendente devoluzione al giudice del lavoro delle controversie relative al rapporto di lavoro del personale impiegato presso tali enti, anche con riferimento alla fase di assunzione, nell'ambito della quale i poteri da questi ultimi esercitati non sono riconducibili nell'ambito di potestà pubblicistiche, quanto piuttosto nel novero di poteri di natura privatistica (cfr. Cassazione, sezioni unite, 18 gennaio 2018, n. 1203; 17 dicembre 2002, n. 18015; 6 febbraio 1998, n. 1274; Cons. Stato, Sez. V, 14 febbraio 2012, n. 712; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 28 luglio 2015, n. 4070).

In altri termini, dalla declaratoria di inammissibilità della Corte di Cassazione del conflitto di giurisdizione sollevato dal giudice amministrativo, per effetto di una precedente pronuncia sul punto del giudice ordinario poi rivelatasi non conferente alla causa specifica, in quanto adottata in un diverso giudizio proposto da un altro ricorrente oltre che nella forma di una decisione cautelare, il T.A.R. siculo, preso atto di essere stato investito per la prima volta dei fatti di causa, ha posto a fondamento della sentenza in commento, con cui ha rilevato d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, le medesime motivazioni che lo avevano indotto, in precedenza, a sollevare il conflitto di segno negativo davanti alla Corte di Cassazione.

A questo punto, spetterà al giudice ordinario, ove ritenesse anch'egli di non essere munito del potere giurisdizionale di risolvere la controversia, sollevare il conflitto negativo di giurisdizione alla prima udienza per ottenere una pronuncia al riguardo dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

La vicenda giudiziaria in commento offre diversi spunti di interesse che meritano di essere brevemente riepilogati.

In primis la Corte di Cassazione ha avuto modo di rammentare quelle che sono le condizioni pregiudiziali per la valida proposizione di un conflitto negativo di giurisdizione, che possono essere così riassunte:

- l'avvenuto perfezionamento della traslatio iudicii, ossia della riassunzione del giudizio a seguito di una pronuncia declinatoria della giurisdizione davanti al giudice ritenuto munito del potere di risolvere la controversia;

- la natura decisoria del provvedimento con cui è stata ritenuta insussistente la giurisdizione del primo giudice adito, da rendersi all'esito di un giudizio a cognizione piena, e non in sede cautelare;

- la decisione del secondo giudice di sollevare il conflitto negativo deve avvenire nella prima udienza fissata per la trattazione nel merito della controversia a seguito della sua tempestiva riassunzione.

Per quanto attiene al potere attribuito al giudice davanti al quale il giudizio è stato riassunto di sollevare, anche d'ufficio, il conflitto negativo di giurisdizione, è la disposizione di cui all'articolo 11, comma 3, c.p.a. a prevedere che quando il giudizio sia stato tempestivamente riproposto davanti al g.a., in conseguenza di una precedente pronuncia declinatoria della giurisdizione, questo possa, alla prima udienza, sollevare anche d'ufficio il conflitto di giurisdizione.

Per quanto attiene al significato da attribuire, in concreto, alla locuzione “prima udienza” la Corte di Cassazione ha già avuto modo in passato di chiarire che quest'ultima coincida con l'udienza di discussione fissata ai sensi dell'articolo 71 c.p.a., nell'ambito della quale si dà luogo alla trattazione e alla decisione sui fatti di causa nel merito (Cassazione, sezioni unite, 13 dicembre 2016, n. 25515). Del resto, lo stesso articolo 9 c.p.a. prevede espressamente che il difetto di giurisdizione del giudice adito possa essere rilevato, anche d'ufficio, nel corso del processo di primo grado.

L'eventuale pregressa decisione sulla domanda cautelare formulata dalla parte ricorrente, contenendo una statuizione implicita o esplicita sulla giurisdizione del giudice adito, non consuma tuttavia il potere a lui riservato di rilevare e dichiarare il difetto di giurisdizione nella successiva udienza di discussione fissata ai sensi dell'art. 71 c.p.a., ove nell'esaminare le questioni di rito pregiudiziali rispetto a quelle di merito, ad una delibazione piena (e non sommaria) dei fatti di causa, dovesse essere rilevata l'insussistenza della giurisdizione amministrativa sulla controversia.

Del resto, è lo stesso art. 11, co. 7, c.p.a. a prevedere che le misure cautelari medio tempore disposte perdano efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione del provvedimento che dichiari il difetto di giurisdizione del giudice che le ha emanate, contemplando espressamente il potere-dovere del g.a. di rilevare il proprio difetto di giurisdizione nella sede di merito, pur avendo già reso una decisione in sede cautelare con ordinanza.

Una tale impostazione consente altresì di rimarcare come lo scopo della tutela cautelare non sia quello di anticipare gli effetti del giudizio di merito, per i quali occorre invece attendere la celebrazione dell'udienza di discussione di cui all'art. 71 c.p.a. e la successiva sentenza adottata dal Collegio, quanto piuttosto quello di adottare adeguate misure interinali al fine di mantenere la res adhuc integra nelle more della definizione del giudizio, per evitare che il decorso dei tempi processuali determini dei pregiudizi gravi e irreparabili in capo alla parte ricorrente, rendendo di fatto inutile la tutela giurisdizionale invocata.

Un secondo aspetto interessante che emerge dalla vicenda giudiziaria in commento riguarda l'ampiezza del potere del giudice amministrativo che abbia dapprima sollevato un conflitto negativo di giurisdizione alla Corte di Cassazione e che, poi, si trovi ad essere nuovamente investito dalla controversia in virtù di una pronuncia delle Sezioni Unite che abbia dichiarato l'inammissibilità del conflitto prospettato per carenza dei presupposti sopra riepilogati.

Più precisamente, nel caso in esame la Corte di Cassazione ha rilevato che la pronuncia del giudice ordinario era stata resa in un diverso giudizio azionato da un altro ricorrente, oltre ad essere stata adottata in sede cautelare e non all'esito di un giudizio a cognizione piena, dichiarando così inammissibile l'ordinanza del giudice amministrativo di prime cure con cui è stato prospettato un conflitto negativo di giurisdizione.

Rilevata dalla Suprema Corte l'inesistenza di una pregressa statuizione del giudice ordinario declinatoria della giurisdizione con riferimento ai fatti di causa, correttamente il T.A.R. ha preso atto di essere stato investito per la prima volta della controversia, con discendente sua facoltà di definire il giudizio in rito mediante una pronuncia di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione.

Del resto, se è vero che l'udienza di discussione in cui è stato rilevato il difetto di giurisdizione con la sentenza in commento non è stata la prima ad essere celebrata, come chiesto dall'art. 11, co. 3, c.p.a., va rilevato come è nella prima udienza che il Collegio ha preso atto della sussistenza di un possibile problema di giurisdizione, tanto che proprio in quella sede ha ritenuto, pur erroneamente come successivamente rilevato dalla Corte di Cassazione, di dover sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo di non poter autonomamente definire il giudizio in rito in considerazione di una pregressa pronuncia declinatoria della giurisdizione adottata dal giudice ordinario.

In definitiva, una volta appurata l'insussistenza delle condizioni per la valida proposizione del regolamento di giurisdizione d'ufficio, per effetto del rilevato conflitto negativo, il T.A.R. ha ritenuto di poter esercitare il potere officioso riconosciutogli dall'art. 11, co. 2, c.p.a., nelle vesti di giudice davanti al quale la controversia è stata incardinata per la prima volta, rilevando il difetto di giurisdizione del giudice adito e dichiarando il ricorso inammissibile.