Il recepimento della Direttiva sul Whistleblowing da parte dell'Italia: considerazioni a prima lettura

Con il decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24, l'Italia ha dato attuazione alla direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell'Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali (“Direttiva Whistleblowing”). La delega legislativa era contenuta nell'art. 13 della legge 4 agosto 2022, n. 127, recante delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti normativi dell'Unione europea (Legge di delegazione europea 2021).

Occorre ricordare che l'attuazione è avvenuta con un ritardo di ben oltre un anno rispetto al termine fissato dalla direttiva agli Stati membri per conformarsi alla direttiva, termine scaduto il 17 dicembre 2021; proprio lo scorso 15 febbraio la Commissione Europea ha aperto una procedura di infrazione contro otto Paesi, tra cui l'Italia, per il mancato recepimento e la mancata notifica delle misure nazionali di attuazione.

La normativa di attuazione non interviene tuttavia in un vuoto legislativo ma fa seguito a ripetuti interventi da parte del nostro Legislatore, apertisi già nel 2012 con la “Legge Severino” (l. 6 novembre 2012, n. 190), che inserì nel decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 (recante «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche») un nuovo art. 54-bis recante la prima disciplina a tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti, e proseguiti con la legge 30 novembre 2017, n. 179, che ha perfezionato la disciplina a tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico introducendo anche, e per la prima volta, disposizioni a tutela dei whistleblowers nel settore privato.

La nuova normativa si apre con una disposizione definitoria che amplia sensibilmente l'ambito soggettivo e oggettivo di applicazione della protezione rispetto alla situazione precedente, estendendola, ad esempio, anche ai volontari e ai tirocinanti, retribuiti e non, nel settore pubblico e privato. Vengono poi ridisegnati i canali di informazione interna ed esterna anche affidando all'ANAC l'attivazione di un canale di segnalazione esterna che garantisca, anche tramite il ricorso a strumenti di crittografia, la riservatezza dell'identità della persona segnalante, delle persone coinvolte nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione. La stessa ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, dovrà anche adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, le linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni esterne.

Una specifica disposizione (art. 10) viene dedicata alla protezione della persona segnalante che effettua una divulgazione pubblica, la quale potrà anch'essa beneficiare della protezione in presenza di una serie di condizioni, che devono ricorrere al momento della divulgazione pubblica, legate in particolare alla previa effettuazione di una regolare segnalazione interna ed esterna cui non sia stato offerto riscontro nei termini previsti, ovvero al fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse o ancora che vi sia fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere un seguito efficace in ragione, ad esempio, del fatto che le prove possano essere occultate o distrutte o che chi ha ricevuto la segnalazione possa essere egli stesso colluso con l'autore della violazione o coinvolto nella violazione stessa.

Quanto alle condizioni che devono ricorrere per godere del diritto alla protezione, se d'un lato quest'ultima si applica anche alle segnalazioni anonime (se la persona segnalante è stata successivamente identificata e ha subito ritorsioni) e i motivi che hanno indotto a segnalare o denunciare o divulgare pubblicamente sono da considerare irrilevanti ai fini della sua protezione, tuttavia la persona deve avere fondato motivo di ritenere che le informazioni fossero vere e deve avere seguito i canali di divulgazione previsti dal decreto. Quando viene però accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia, nei casi di dolo o colpa grave, le tutele apprestate dal decreto non sono più garantite e alla persona segnalante o denunciante è irrogata una sanzione disciplinare.

L'entrata in vigore delle disposizioni del decreto e dei relativi obblighi decorre dal prossimo 15 luglio ma, per i soggetti privati che impieghino fino a 249 lavoratori subordinati, l'obbligo di istituzione del canale di segnalazione interna prende effetto solo a decorrere dal 17 dicembre 2023.

Non può infine mancarsi di segnalare come la sinora vigente situazione della normativa italiana in materia di whistleblowing fosse stata oggetto di severe critiche anche all'interno del Rapporto di valutazione di Fase 4 dell'Italia, in materia di attuazione della Convenzione del 1997 sulla corruzione internazionale, adottato lo scorso ottobre 2022 da parte del Working Group on Bribery (WGB) dell'OCSE (Italy – OECD Anti-Bribery Convention). All'interno del Rapporto, sicuramente eccessivamente severo sul punto, viene infatti deplorato che la legislazione italiana “non fornisca alcuna tutela ai whistleblowers nel settore pubblico o privato”, come invece richiesto dalla Raccomandazione OCSE del 2009 in materia, dubitando anche che il progetto di testo di riforma, ancora in fase di preparazione al momento della adozione del Rapporto, fornisse effettiva tutela ai whistleblowers nel settore privato, vale a dire proprio in quello dove è più probabile che vengano scoperte informazioni in materia di corruzione internazionale.

Lorenzo Salazar