L'interesse alla conservazione del munus acquisito e la posizione di controinteressato sopravvenuto nel giudizio avverso l'atto presupposto alla nomina

1. Nell'ambito di un giudizio di annullamento di un provvedimento di nomina di un comitato di gestione di un ente, sono controinteressati in senso formale le persone fisiche nominate come membri del comitato, stante la sussistenza del requisito formale della contemplazione nominativa nel provvedimento impugnato e dell'interesse sostanziale al mantenimento dell'incarico.

2. La mancata integrazione del contraddittorio da parte del giudice di primo grado, in relazione ai controinteressati alla conservazione dell'atto impugnato con ricorso per motivi aggiunti, determina l'annullamento della relativa sentenza, con conseguente rinvio della causa al TAR ai sensi dell'art. 105 c.p.a., anche in relazione al ricorso originario avverso l'atto presupposto, in relazione al quale le persone fisiche successivamente nominate assumono la veste di controinteressati sopravvenuti.

La controversia esaminata dal Consiglio di Stato ha ad oggetto l'appello proposto dall'allora Ministero della transizione ecologica, avverso la sentenza con cui il TAR Liguria (con sentenza 22 marzo 2022, n. 221) aveva accolto il ricorso del Comune di Chiavari per ottenere l'annullamento del decreto ministeriale di perimetrazione e zonizzazione provvisoria del Parco nazionale di Portofino e le relative misure di salvaguardia.

Il ricorso introduttivo di primo grado era stato poi integrato da un successivo ricorso per motivi aggiunti con il quale il ricorrente Comune contestava il successivo decreto ministeriale con cui si era proceduto alla nomina dei componenti del comitato di gestione provvisoria del parco nazionale di Portofino.

In prime cure, il giudice procedeva ad accogliere il ricorso nel merito, sulla base della rilevata carenza di motivazione del decreto di perimetrazione, che non avrebbe tenuto conto dell'articolato parere del Comune ricorrente, né indicato le ragioni che avevano indotto il Ministero a superarle, avuto particolare riguardo alla definizione delle misure di salvaguardia. L'annullamento del provvedimento di perimetrazione determinava altresì, come rilevato dal giudice, l'illegittimità derivata del conseguente provvedimento di nomina del comitato di gestione provvisoria impugnato, come detto, con motivi aggiunti.

Nel procedere a tale accoglimento, il TAR Liguria respingeva l'eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti nominati quali componenti del comitato di gestione provvisoria del parco, sulla base dell'assenza di un interesse personale al mantenimento dell'incarico conferito.

La decisione in commento affronta, sotto il profilo processuale, la questione relativa alla qualificazione dei soggetti controinteressati ai sensi degli artt. 41, comma 2, e 49 c.p.a.

Nello specifico, la sentenza esamina la sussistenza dei requisiti formali e sostanziali, necessari ai fini della individuazione di una posizione di controinteressato, con riferimento al provvedimento di costituzione di un comitato e all'interesse di cui sono portatori le persone fisiche nominate quali membri del medesimo. Si indaga, conseguentemente, il riflesso che tale posizione riveste in relazione al ricorso con cui si era impugnato l'atto presupposto alla nomina, definendo la relativa posizione di “controinteressato sopravvenuto”, che diviene parte necessaria del giudizio.

Il Collegio esamina in primo luogo il profilo procedimentale relativo all'eccezione di inammissibilità del ricorso originario per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti nominati quali componenti del comitato di gestione provvisoria del parco, nell'atto impugnato con ricorso per motivi aggiunti.

Alla base del rigetto della eccezione – formulata dalla difesa erariale – di inammissibilità del ricorso a seguito della mancata notificazione del ricorso ai soggetti nominati componenti del parco, il giudice di primo grado pone la rilevata assenza di un interesse diretto e personale al mantenimento dell'incarico conferito a tali soggetti, posta l'assenza di una “relazione diretta tra gli effetti di un'eventuale statuizione caducatoria e il patrimonio giuridico degli stessi”. Né tale interesse – proseguiva il TAR – appare sussistere con riferimento al provvedimento (presupposto) di perimetrazione, posta che la nomina del comitato ne rappresenta un adempimento consequenziale.

La ricostruzione offerta sul punto dal Consiglio di Stato giunge, tuttavia, a conclusioni opposte, ravvisando, come anticipato, in capo ai soggetti nominati componenti dell'ente un interesse “uguale e contrario” a quello fatto valere dai ricorrenti attraverso l'azione impugnatoria.

Tali soggetti rivestono, infatti, la qualifica di controinteressati formali rispetto al ricorso per motivi aggiunti, posto che gli stessi sono indicati nominativamente nel provvedimento di nomina. Inoltre, il relativo interesse al mantenimento dell'incarico non è di mero fatto, ma assume una connotazione giuridica, nella misura in cui la nomina attribuisce loro uno status (quello di componenti del comitato di gestione), che hanno un legittimo interesse a conservare e che è distinto dalla posizione dell'organo in sé. Si tratta di un interesse, eventualmente anche solo morale, meritevole di tutela e processualmente rilevante.

Ne segue che, secondo il Consiglio di Stato, è necessario che tali soggetti siano posti in grado di contraddire in relazione non solo all'atto di nomina, ma anche al ricorso originario avverso l'atto presupposto, in relazione al quale devono qualificarsi come controinteressati sopravvenuti.

Ulteriore spunto argomentativo a favore di tale soluzione si ricava dalla disciplina della opposizione di terzo. In particolare, il Collegio rileva come tale categoria di controinteressati – qualora non abbiano partecipato al processo di primo grado – sia legittimata in ogni caso a proporre opposizione di terzo alla sentenza di primo grado di annullamento che, in ragione degli effetti caducatori che determina sull'atto di nomina - determinerebbe nei loro riguardi una lesione alla loro situazione giuridica. Si tratterebbe, nel caso di specie, di controinteressati sopravvenuti, ossia soggetti beneficiari di un atto conseguenziale, in relazione ad una sentenza che ha annullato il provvedimento presupposto all'atto di nomina, all'esito di un giudizio in cui siano rimasti estranei; v. Cons. Stato, Ad. plen., n. 2 del 2007).

La legittimazione dei controinteressati sopravvenuti ad esperire il rimedio dell'opposizione di terzo comprova – ad avviso del Collegio – la esistenza di una posizione qualificata in capo a tali soggetti e l'esigenza di integrare in primo grado il contraddittorio anche nei loro riguardi. Ciò risulta conforme alla garanzia di un giusto processo e all'effettività della tutela giurisdizionale, nonché aderente ai principi di economia processuale (vista la possibile esposizione della sentenza ad un'eventuale opposizione di terzo).

Alla luce di tali considerazioni, il giudice d'appello procede ad annullare la sentenza di primo grado con rinvio al medesimo giudice per procedere alla integrazione del contraddittorio, ai sensi dell'art. 105 c.p.c.

La sentenza in commento si segnala per due principali profili.

Il primo riguarda la nozione di controinteressato e, sul punto, il percorso argomentativo seguito dai giudici del Consiglio di Stato richiama il costante orientamento che ravvisa la nozione di controinteressato al ricorrere di due elementi. Un primo, di tipo formale, rappresentato dalla individuazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, in modo da consentire l'agevole identificazione. Un secondo, di tipo sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo, di segno opposto a quello azionato dal ricorrente, al mantenimento della situazione esistente.

Tale ricostruzione è alla base della tradizionale distinzione tra coloro che traggono in via diretta la situazione di vantaggio dall'atto e coloro che, invece, ne sono incisi solo in via indiretta o riflessa, esulando tale ultima categoria dalla nozione di controinteressato.

Applicata al caso in questione – che, si ricorda, vede un primo provvedimento impugnato relativo al decreto di perimetrazione dell'ente parco nazionale di Portofino e, successivamente, un secondo provvedimento, impugnato con motivi aggiunti, relativo all'atto di costituzione del comitato di gestione del suddetto ente – la nozione di controinteressato assume una peculiare consistenza nel corso del giudizio, a seguito della proposizione dell'atto di motivi aggiunti.

Infatti, i componenti del comitato non erano qualificabili come controinteressati al momento del ricorso avverso l'originario decreto di perimetrazione impugnato (nel quale non si procedeva alla nomina del comitato e i componenti non erano ancora stati designati); tuttavia, gli stessi assumono tale veste al momento del ricorso per motivi aggiunti avverso il conseguente atto di costituzione del comitato – che trova il suo antecedente giuridico nel decreto di perimetrazione e che designa le persone fisiche quali componenti del comitato.

Tale ultimo aspetto rappresenta il secondo profilo di interesse della pronuncia in commento, in quanto porta il giudice ad apprezzare il concreto atteggiarsi dell'interesse delle persone fisiche nominate rispetto a quello esistente in capo al comitato di gestione quale organo previsto dal decreto di perimetrazione (rispetto al quale, il comitato ne è un aspetto attuativo), profilo in merito al quale sussiste la divergenza tra le valutazioni del giudice di primo grado e del Consiglio di Stato.

Nel caso di specie, il TAR ritiene infatti che le persone fisiche nominate non sarebbero portatrici di un interesse diverso da quello dell'ente, ricavando tale conclusione dall'analisi della procedura di costituzione del comitato, che sarebbe un mero adempimento consequenziale al provvedimento presupposto di perimetrazione e la cui designazione avverrebbe ex lege,in virtù della posizione già rivestita in altro organo. Su tali basi, il TAR conclude che non vi sarebbe un “interesse personale” a mantenere l'incarico, né una lesione del “patrimonio giuridico” dei componenti. Al più, tale interesse potrebbe sussistere se fosse contestata l'assenza dei requisiti per la nomina, circostanza che non ricorre nel caso di specie.

Per contro, le diverse conclusioni dei giudici di appello si poggiano sull'isolare la posizione del soggetto componente del comitato, apprezzandola in maniera distinta da quella del comitato medesimo e prescindendo dalle modalità di designazione dei componenti. Secondo tale prospettiva, l'atto di nomina – oltre a generare effetti sul piano ordinamentale, anche afferenti alla costituzione del comitato – genera nei riguardi del singolo nominato un arricchimento del proprio status giuridico, attribuendo un munus pubblico; ciò qualifica e differenzia l'interesse di tali soggetti, che non può essere ricondotto ad un interesse di mero fatto, ma che si caratterizza per la sua tensione verso la conservazione della attribuzione.

Tale situazione – secondo il Collegio – ricorrerebbe sia in presenza di una designazione, sia nel caso in cui la qualifica di componente sia collegata al fatto che il soggetto ricopre altre cariche.

Un ultimo profilo di interesse riguarda il parallelismo che il giudice d'appello traccia tra la qualifica di controinteressato sopravvenuto, così individuata, e la legittimazione ad esperire il rimedio dell'opposizione di terzo.

Infatti, per giurisprudenza costante, la legittimazione alla proposizione dell'opposizione di terzo nei confronti di una decisione resa inter alios è riconosciuta – oltre che ai controinteressati necessari pretermessi, ossia i soggetti individuati o facilmente individuabili nell'atto impugnato e che sono portatori di un interesse qualificato alla conservazione dell'atto – anche i c.d. controinteressati occulti (ossia, soggetti non facilmente identificabili in base all'atto, ma portatori di un analogo interesse sostanziale) e controinteressati sopravvenuti (Cons. Stato, sez. VI, 21 novembre 2022, n. 10198 e sez. III, 26 aprile 2021, n. 3359). Questi ultimi, infatti, sono individuati in coloro che abbiano conseguito una utilità da un provvedimento ulteriore e successivo a quello presupposto già impugnato (Cons. Stato, sez. III, 13 luglio 2022, n. 5931; v. anche Cons. Stato, Sez. VI, 30 maggio 2022, n. 4303, che individua i controinteressati sopravvenuti nei beneficiari pro-quota delle risorse di un fondo, rispetto al ricorso avverso l'atto di esclusione dal riparto, in quanto potenzialmente destinati ad essere incisi, in caso di accoglimento del ricorso, dalla proporzionale riduzione dei contributi ricevuti, soggetti ad un plafond) o la cui posizione qualificata antitetica rispetto a quella del ricorrente emerge in seguito alla adozione della sentenza opposta, che crea una situazione di incompatibilità con la situazione soggettiva (TAR Piemonte, sez. I, 30 maggio 2022, n. 527).

Dalla rilevata legittimazione all'opposizione di terzo, il giudice di appello ne fa discendere l'esigenza di coinvolgere detti soggetti, già nel giudizio di annullamento, richiamando al riguardo i principi di economia procedimentale e di concentrazione e uniformità dei giudizi, data la potenziale esposizione della sentenza al rimedio dell'opposizione e, pertanto, alla sua possibile successiva caducazione.