Pratiche commerciali scorrette: la sanzione dell’AGCM italiana a una casa automobilistica, già condannata in Germania, viola il principio del ne bis in idem

Il principio del ne bis in idem vieta il cumulo di procedimenti o di sanzioni con natura penale per gli stessi fatti e nei confronti di una stessa persona. Tale principio è sancito all'articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

Il gruppo V. ha commercializzato, a livello mondiale, 10,7 milioni di veicoli diesel dotati di dispositivi idonei ad alterare la rilevazione delle emissioni inquinanti. Di tali veicoli, 700 000 sono stati venduti in Italia.

Il 4 agosto 2016, l'Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato ha inflitto alla V. e alla sua società figlia italiana una sanzione pecuniaria di EUR 5 milioni, ritenendo che la vendita di questi veicoli e la pubblicità ingannevole relativa ad essi, che sottolineava la loro conformità alla normativa ambientale, costituivano pratiche commerciali scorrette. La V. ha proposto impugnazione dinanzi ai giudici italiani avverso tale sanzione, che era la più elevata per una violazione di questo tipo.

Nel 2018 la Procura di Braunschweig, che in Germania, aveva avviato un procedimento penale contro la V., ha notificato a quest'ultima la condanna al pagamento di una sanzione pari a EUR 1 miliardo per la commercializzazione, a livello mondiale, dei veicoli citati e per la pubblicità ad essi relativa. La V. non ha impugnato la sanzione e ha provveduto al suo pagamento in data 18 giugno 2018.

Il 3 aprile 2019, un giudice italiano ha respinto in primo grado il ricorso della V., malgrado tale società fosse già stata condannata in via definitiva al pagamento della sanzione in Germania. Detto giudice ha ritenuto che la sanzione imposta dall'Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato aveva un fondamento giuridico diverso, cosicché il principio del ne bis in idem non impediva l'irrogazione della sanzione, in capo alla società, in Italia.

La V. ha impugnato la sentenza di rigetto dinanzi al Consiglio di Stato italiano, che ha adito la Corte di giustizia al fine di sottoporle una serie di questioni pregiudiziali concernenti l'applicazione del principio del ne bis in idem.

In primo luogo, il Consiglio di Stato chiede se le sanzioni amministrative come quelle irrogate alla V. in Italia hanno natura penale e rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 50 della Carta.

Nelle conclusioni presentate il 30 marzo 2023, l'avvocato generale Manuel Campos Sánchez-Bordona precisa che spetta al Consiglio di Stato accertare la natura penale dei procedimenti e delle sanzioni considerando i) la qualificazione giuridica dell'illecito nel diritto nazionale; ii) la natura della sanzione; e iii) il grado di severità della sanzione. L'avvocato generale ritiene che la sanzione inflitta in Germania sia di natura penale, analogamente a quella imposta in Italia. Quest'ultima, pur essendo qualificata come sanzione amministrativa nel diritto italiano, ha anche natura penale, a causa della sua finalità repressiva e della sua gravità.

In secondo luogo, l'avvocato generale è del parere che una sanzione come quella inflitta dall'Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato a una persona giuridica (nella fattispecie la V.) resasi colpevole di pratiche commerciali scorrette viola, in linea di principio, il diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato (articolo 50 della Carta) se tale persona giuridica è già stata condannata a seguito di una sentenza penale definitiva in un altro Stato membro (nella specie la Germania) per fatti identici.

Secondo l'avvocato generale, nel caso in esame sussiste una duplicazione di procedimenti sanzionatori, in quanto il procedimento tedesco si è concluso con una sanzione definitiva, cosicché occorre chiarire se tali procedimenti avessero o meno ad oggetto gli stessi fatti (identità oggettiva) e fossero diretti contro la stessa persona (identità soggettiva).

Pur ritenendo che l'accertamento spetti al Consiglio di Stato, l'avvocato generale è del parere che i due procedimenti riguardano la stessa persona giuridica (ossia la V.) e che i fatti sanzionati sono identici sotto il profilo sostanziale e temporale. In tal caso potrebbe essere stata commessa una violazione del diritto fondamentale garantito dall'articolo 50 della Carta.

In terzo luogo, il Consiglio di Stato chiede se, nel caso in esame, potesse essere giustificata una deroga al principio del ne bis in idem.

L'avvocato generale Campos Sánchez-Bordona rileva che le limitazioni a tale diritto fondamentale sono soggette a determinate condizioni, ossia: i) che il cumulo di sanzioni sia previsto dalla legge; ii) che sia rispettato il contenuto essenziale del diritto; iii) che sussista un motivo di interesse generale; e iv) che la limitazione rispetti i principi di necessità e proporzionalità.

Secondo l'avvocato generale, nella causa in esame i problemi sorgono in ordine al requisito della proporzionalità e della necessità di limitare il diritto fondamentale. Uno degli elementi che il Consiglio di Stato dovrà prendere in considerazione per valutare entrambi i requisiti è, esattamente, il coordinamento delle procedure sanzionatorie e la prova di un nesso materiale e temporale sufficientemente stretto tra loro. A quanto consta, tale coordinamento sembra non essersi verificato nella specie.

Benché alcuni settori del diritto dell'Unione dispongano di procedure di coordinamento, nella controversia in esame non esisteva alcun meccanismo di coordinamento specifico di cui le autorità nazionali potessero avvalersi. A tal riguardo, l'avvocato generale sottolinea la difficoltà di applicare il requisito del coordinamento in occasione del cumulo di procedimenti sanzionatori di due Stati membri, avviati da autorità competenti in diversi settori di attività, e laddove non esista alcun meccanismo di coordinamento dei loro interventi.

Pertanto, l'avvocato generale Campos Sánchez-Bordona propone di rispondere al Consiglio di Stato dichiarando che non è ammissibile la limitazione del diritto fondamentale di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato qualora il cumulo contemporaneo di procedimenti avviati e di sanzioni applicate da autorità nazionali di due o più Stati membri, competenti in settori diversi, abbia avuto luogo senza un coordinamento sufficiente.