Riflessioni a margine della recente pronuncia della Corte di Giustizia sulle concessioni balneari

Premessa *

Il dibattito sulla legittimità o meno delle proroghe degli affidamenti delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo (impropriamente, ma diffusamente, chiamate per comodità semplicemente “concessioni demaniali marittime” o anche “concessioni balneari”) non è certo nuovo al confronto della dottrina (1) e della giurisprudenza, ma, per quanto possibile, si è ulteriormente surriscaldato nell'ultimo anno.

A seguito della legge 5 agosto2022, n. 118 (2) (“legge concorrenza”), che, all'art. 2, ha delegato il Governo a predisporre -entro il termine di sei mesi- una mappatura delle concessioni demaniali in essere e a dettare le regole per l'affidamento di nuove concessioni e, all'art. 3, ha confermato la proroga del termine di efficacia delle concessioni demaniali marittime in essere, già affermato dalle pronunce dell'Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021 (3), al 31 dicembre 2023 (ulteriormente prorogabile al 31 dicembre 2024 in caso di procedure selettive di cui sia impossibile per ragioni oggettive la conclusione al 31 dicembre 2023), la giurisprudenza -nell'attesa che il Governo provvedesse nei sensi della delega- si è tendenzialmente uniformata al decisum della Plenaria (cfr., in particolare, Cons. Stato, nn. 819/2022 e 1780/2023) (4).

I giudici hanno peraltro dovuto pronunciarsi sulle norme applicabili al rilascio di nuove concessioni.

In proposito, il TAR Sardegna,nella sentenza 19 dicembre2022 n. 856 (5), ha denotato la profonda differenza tra le concessioni di beni pubblici (come quelle demaniali marittime) e quelle di servizi e lavori pubblici, affermando l'inapplicabilità alle prime, ricadenti nell'ambito dei c.d. “contratti attivi”, delle regole del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 50/2016, sostituito dal recentissimo d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (6).

Nello stesso senso anche la segnalazione ANAC 6 settembre 2022, n. 4 (7), che già aveva sottolineato la necessità di procedere a una valutazione caso per caso al fine di distinguere le ipotesi di mere concessioni di beni dalle altre, in quanto solamente le prime potevano ritenersi sottratte al d.lgs. n. 50/2016.

Di particolare interesse è la sentenza Cons. Stato 29 dicembre 2022, n. 11664 (8), che ha sottolineato che le procedure di evidenza pubblica di cui al Codice dei contratti pubblici non sono l'unica soluzione possibile per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime con finalità turistico ricreativa, dal momento che anche le procedure selettive ai sensi dell'art. 37 del codice della navigazione - ai sensi del quale “Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico”- forniscono le necessarie garanzie di imparzialità e trasparenza, oltre che un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura.

La legge n. 118/2022 è poi particolarmente importante sotto il profilo penale, che non può certamente essere risolto in via autonoma dal Giudice amministrativo, come ritenuto dall'Adunanza plenaria (9).

Non è allora superfluo sottolineare che la III sezione penale della Corte di Cassazione, con la sentenza 10 gennaio2023, n. 404 (10), ha affermato che l'art. 3, c. 3, della legge-delega, prorogando ex lege l'efficacia fino al 31 dicembre 2023 (o 31 dicembre 2024 in caso di procedure selettive di cui sia impossibile per ragioni oggettive la conclusione al 31 dicembre 2023) delle concessioni demaniali marittime a condizione che la concessione sia “in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126”, comporta che tale disposizione non può trovare applicazione, invece, a quelle concessioni che non sono in essere alla data di entrata in vigore della legge n. 118/2022 e quindi al 27 agosto 2022.

Con riferimento ai contenziosi in essere, il TAR Liguria, con la sentenza 2 gennaio 2023, n. 1 (11) ha recentemente affermato che la sopravvenienza normativa costituita dall'art 3, c. 1, della legge n. 118/2022 ha comportato l'improcedibilità per sopravvenuta carenza d'interesse dei ricorsi inerenti alla necessità di applicare o disapplicare la leggen. 145/2018 (12) - che ha disposto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2033 - e alla sua compatibilità con il sovraordinato diritto europeo. La legge ha infatti disposto in concreto su tutte le concessioni demaniali marittime in essere alla data di entrata in vigore della legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge n. 145/2018.

In particolare, la sentenza ha rilevato che la sopravvenienza di una legge-provvedimento determina ex se l'improcedibilità del ricorso proposto contro l'originario atto amministrativo, in quanto il sindacato del giudice trova un limite insormontabile nell'intervenuta legificazione del provvedimento, sicché al soggetto leso resta unicamente la tutela sul piano della giustizia costituzionale, la cui natura incidentale, peraltro, postula l'impugnazione espressa innanzi al giudice amministrativo degli eventuali atti esecutivi della suddetta fonte legislativa.

Sull'ambito di applicazione della legge n. 118/2022, si segnala che il TAR Calabria, Sez. di Reggio Calabria, con sentenza 2 gennaio 2023 n. 14 (13), ha affermato che il titolare di uno stabilimento balneare in virtù di concessioni demaniali marittime già scadute non vanta alcun “diritto” di accedere al regime provvisorio di proroga fino al 31 dicembre 2023, né alcun interesse qualificato a impugnare il diniego espresso di proroga, poiché esso costituisce un atto meramente ricognitivo dell'inesistenza di una proroga legale dei relativi titoli dovuta alla disapplicazione della normativa interna contrastante con l'ordinamento euro-unitario e non un'espressione dell'esercizio di potere autoritativo della pubblica Amministrazione.

Il decreto “Milleproroghe” del 29 dicembre 2022

In questo contesto giurisprudenziale si inserisce il d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito nella legge 24 febbraio 2023, n. 14 (c.d. decreto “Milleproroghe”) (14).

In particolare, il Governo, resosi conto di non riuscire a rispettare le tempistiche della delega attribuitagli dal legislatore con la legge n. 118/2022, che avrebbe dovuto evadere entro l'inizio di febbraio, ha deciso di inserire, in sede di conversione del suddetto decreto, alcune norme volte a “prendere tempo”: l'art 10-ter ha infatti prorogato il termine di utilizzo dei manufatti amovibili nelle concessioni demaniali marittime e nei punti di approdo a uso turistico-ricreativo fino al 31 dicembre 2023 e l'art. 10-quater ha istituito un tavolo tecnico presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri allo scopo di definire “criteri tecnici per la determinazione della sussistenza della scarsità della risorsa naturale disponibile, tenuto conto sia del dato complessivo nazionale che di quello disaggregato a livello regionale, e della rilevanza economica transfrontaliera” e quindi con una chiara finalità propedeutica all'evasione della delega in merito ai criteri cui affidare l'affidamento delle nuove concessioni. Ma soprattutto, il c.d. “Milleproroghe” ha modificato la legge n. 118/2022, prorogando il termine “ordinario” di conclusione delle procedure selettive dal 31 dicembre 2023 al 31 dicembre 2024 e quello “eccezionale”, in caso di impossibilità di rispetto del primo termine per “ragioni oggettive” dal 31 dicembre 2024 al 31 dicembre 2025 e prorogando altresì il termine per la mappatura delle concessioni demaniali in essere e per dettare le regole per l'affidamento di nuove concessioni al 27 luglio 2023 (id est undici mesi - e non più sei - dall'entrata in vigore della legge n. 118/2022).

È significativo evidenziare che, in sede di promulgazione della legge di conversione, il Presidente della Repubblica ha inviato ai Presidenti del Consiglio dei Ministri, del Senato e della Camera una lettera in cui ha manifestato le proprie perplessità sull'adottanda fonte normativa, rilevando che “è evidente che i profili di incompatibilità con il diritto europeo e con decisioni giurisdizionali accrescono l'incertezza del quadro normativo e rendono indispensabili, a breve, ulteriori iniziative di Governo e Parlamento” (15). È stata peraltro espressa, anche da alcune associazioni di categoria (tra cui il Sindacato Italiano Balneari -SIB- e la Federazione Italiana imprese Balneari -FIBA-) una certa preoccupazione sul richiamo all'“incompatibilità con decisioni giurisprudenziali”, tanto più che le sentenze nn. 17 e 18 del 2021 avevano destato molte critiche anche sotto il profilo dell'indebita lesione del potere legislativo, oltre che di quelli propri della Corte costituzionale e della CGUE, motivo per cui tali pronunce sono state impugnate (e sono) ancora sub iudice davanti alla Corte di Cassazione, mentre le risposte da esse date ai quesiti erano (all'epoca) ancora all'esame della CGUE, investitane.

L'incertezza rilevata dal Capo dello Stato (derivante dal conflitto tra il potere legislativo e quello giurisdizionale determinato dalle Plenarie del 2021) ha peraltro trovato immediata conferma nella sentenza della VII sezione del Consiglio di Stato 1° marzo 2023 n. 2192 (16), che, disattendendo la richiesta di sospensione in attesa della pronuncia della CGUE, ha affermato la necessità di disapplicare qualsivoglia norma che imponga una proroga con termini diversi da quelli fissati dall'Adunanza Plenaria, con l'espressa precisazione che anche la novella legislativa contenuta nel Milleproroghe si pone in frontale contrasto con l'art. 12 dir. 123/2006 “Bolkestein” (17), sicché deve essere conseguentemente disapplicata da qualsiasi organo dello Stato.

La sentenza CGUE del 20 aprile 2023

In tale quadro si inserisce la già “famosa” pronuncia della CGUE, 20 aprile 2023, in C-348/22 (18), resa sulla questione sollevata dal TAR Lecce.

Sinteticamente, per quanto qui interessa, il Giudice unionale ha rilevato che l'art. 12 dir. Bolkestein:

(i) si applica anche a tutte le concessioni demaniali, anche a quelle prive di interesse transfrontaliero certo;

(ii) consente una valutazione della scarsità delle risorse anche in base a un mero approccio generale e astratto eseguito su ambito nazionale, dando però chiara manifestazione di preferire un approccio “combinato” che tenga conto, oltre che del suddetto approccio generale e astratto, anche di un approccio caso per caso garantito dalle singole Amministrazioni comunali;

(iii) ha l'effetto diretto di obbligare gli Stati a svolgere una procedura di selezione per affidare le nuove concessioni e di vietare conseguentemente i rinnovi automatici (o le proroghe) degli affidamenti in essere;

(iv) obbliga tutti i giudici nazionali e le singole pubbliche Amministrazioni nazionali e comunali a disapplicare eventuali disposizioni nazionali con esso incompatibili.

La CGUE non ha invece affrontato il tema dell'indennizzo, ritenendolo irricevibile per ciò che dall'ordinanza di rinvio non sarebbero emersi elementi di fatto e di diritto tali da rendere rilevante una sua risposta nel procedimento principale, nel quale afferma non essere stato dedotto e fatto valere il diritto del concessionario uscente di ottenere, alla scadenza della concessione, un qualsivoglia compenso per le opere inamovibili costruite sul terreno affidatogli in concessione. Si segnala che il quesito è però comunque ancora pendente innanzi alla CGUE in quanto sollevato dalla stessa VII Sezione del Cons. Stato con l'ordinanza n. 8010/2022, che ha interrogato la Corte sulla coerenza dell'art. 49 del Codice della navigazione con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi desumibili dalla sentenza CGUE Laezza (19), per ciò che la devoluzione gratuita e senza indennizzo delle opere realizzate sul demanio facenti parte del complesso dei beni organizzati per l'esercizio dell'impresa potrebbe risultare essere una restrizione sproporzionata rispetto allo scopo perseguito dal legislatore.

La Corte di Lussemburgo non ha inoltre affrontato - perché il TAR remittente non lo ha sorprendentemente inserito tra i quesiti- il tema, pure sollevato dal ricorrente SIB, dell'impossibilità delle autorità dello Stato membro inadempiente di invocare l'effetto diretto delle direttive non recepite nei confronti dei privati (c.d. effetto diretto verticale inverso).

In definitiva, la Corte pur confermando che il diritto UE osta agli affidamenti diretti, ha lasciato agli Stati membri (non solo l'Italia, ma anche, per esempio, Spagna e Portogallo, oggetto di analoghe procedure di infrazione e su cui vedi infra l'analisi in chiave comparatistica dell'avv. Antonio Persico) un certo margine di discrezionalità, il che consente agli stessi di svolgere alcune operazioni.

Innanzitutto, quella di decidere quali aree costiere destinare a concessione e quali lasciare a uso pubblico, il che potrebbe fornire l'opportunità per consentire in misura maggiore il libero accesso alle spiagge, tutelando così la funzione sociale tipica della proprietà pubblica.

Poi, quella di procedere a verificare se le aree da affidare in concessione possano essere qualificabili come risorse scarse, auspicabilmente con l'approccio “combinato” che la CGUE ha mostrato di prediligere. In proposito si segnala peraltro la delibera GR Campania 20 dicembre 2022, n. 712 (20), che, nell'approvare il Piano di Utilizzazione del Demanio marittimo (c.d. “PUAD”), ha disposto le modalità di esercizio delle funzioni dei Comuni preposti al rilascio, al rinnovo e alle variazioni delle concessioni demaniali marittime nella Regione Campania, differenziando e classificando gli stabilimenti balneari sulla base di diverse caratteristiche e requisiti.

E infine, solo nel caso in cui l'area sia effettivamente qualificabile come “risorsa scarsa”, quella di indire una procedura di evidenza pubblica - anche più light in caso di procedura sotto-soglia euro-unitaria, come rilevato da un'autorevole dottrina togata nella persona di Giancarlo Montedoro, uno dei Presidenti della VI Sezione del Consiglio di Stato (21).

Le suesposte considerazioni lasciano alcuni interrogativi irrisolti.

In particolare, quale termine ultimo di efficacia delle concessioni in essere dovrà essere preso a riferimento dalle Amministrazioni competenti? Quello del 31 dicembre 2023, indicato dalla Plenaria e ribadito da ultimo, anche dopo la pubblicazione del testo definitivo del c.d. Milleproroghe, dalla richiamata sentenza Cons. Stato 1°marzo 2023, n. 2192, oppure il nuovo termine indicato da tale ultimo testo normativo nel 31 dicembre 2024, estendibile addirittura nei casi di oggettiva impossibilità della conclusione della procedura entro tale data al 31 dicembre 2025?

Le decisioni sul punto non potranno - tenuto conto anche della pendenza della procedura di infrazione avviata il 3 dicembre 2020 dalla Commissione nei confronti dello Stato italiano (22) - che essere prese alla luce della recente pronuncia della CGUE, che - si ribadisce - ha esplicitato gli effetti diretti dell'art. 12 dir. Bolkestein e l'obbligo di disapplicazione delle normative interne con esso contrastanti, salvo rimettere allo stesso giudice sovranazionale la questione, di massima dignità, dell'operatività dell'effetto diretto verticale inverso.

È interessante a questo punto prendere in esame la disciplina delle concessioni demaniali marittime in Spagna, Portogallo e Francia, Paesi dalla vasta estensione costiera e dalla significativa attrattività turistico balneare, geograficamente e per tradizione giuridica vicini all'Italia (23). Naturalmente nell'ottica di saggiare la coerenza dei rispettivi ordinamenti con l'art. 12 dir. servizi, per quanto attiene in particolare alla durata e alle modalità di assegnazione dei titoli.

Spagna

Partendo dall'ordinamento spagnolo, si segnalano innanzitutto i testi normativi di riferimento, che sono la Ley n. 22/1988 (Ley de Costas, per brevità “LC”) e il suo regolamento attuativo, di cui al Real Decreto n. 876/2014 (Reglamento General de Costas, per brevità "RGC”).

A norma dell'art. 31 LC, gli usi del demanio marittimo (dominio público marítimo-terrestre) (24), aventi particolari caratteristiche di intensità, pericolo o redditività, ovvero quelli che richiedono la realizzazione di opere e strutture, qualora non si ricada in area sottoposta a riserva statale (25) ovvero affidata alle Comunità Autonome per la costruzione, l'ampliamento o la modificazione di opere portuali o di vie di comunicazione (26), hanno luogo in base ad autorizzazione o concessione. La prima è necessaria per quelle attività che implicano l'occupazione del demanio marittimo con strutture amovibili e con beni mobili, o che non richiedono affatto la realizzazione di opere e installazioni di alcun tipo (27): possono rientrare in questa tipologia di attività i servicios de temporada, ovvero le attività economiche stagionali dirette alla prestazione di servizi di carattere turistico-ricreativo, quali il noleggio di ombrelloni solari e lettini da spiaggia. La seconda, invece, è titolo abilitativo all'occupazione del demanio con opere e strutture inamovibili (28), richiesto ad esempio per la realizzazione e/o gestione di bar e ristoranti, fermo restando che le costruzioni al servizio della spiaggia devono essere realizzate con preferenza al di fuori di essa.

L'autorizzazione, di regola, non può avere durata superiore a quattro anni (29). Quando ha ad oggetto la prestazione di servicios de temporada su spiaggia, essa viene rilasciata in via preferenziale ai Comuni (30). In assenza di una simile richiesta richiesta, ovvero a fronte di una richiesta inammissibile o in caso di mancato rispetto delle condizioni previste dal titolo abilitativo nella stagione precedente, il Servizio periferico del Ministero della transizione ecologica può rilasciare l'autorizzazione direttamente ai privati (31). A loro volta, i Comuni che abbiano esercitato il cennato diritto di preferenza possono nondimeno optare per l'affidamento dei servicios de temporada a terzi, individuati nel rispetto dei principi di pubblicità, obiettività, imparzialità, trasparenza e concorrenza (32).

La concessione, nella versione originaria della LC, non poteva avere durata superiore a 30 anni. Tuttavia, la Ley 2/2013 ha modificato l'art. 66 LC, sancendo che la durata massima della concessione non può superare i 75 anni (33). La medesima legge ha poi stabilito che le concessioni rilasciate prima della sua entrata in vigore possono essere prorogate, su richiesta del concessionario, di un tempo massimo di 75 anni (34). Evidentemente, la previsione di una simile proroga generalizzata (35), asseritamente “straordinaria”, pone seri dubbi di compatibilità euro-unitaria.

Va comunque precisato che, a seguito alle modifiche apportate al RGC dal Real Decreto 668/2022, la durata massima della concessione, comprensiva di tutte le proroghe assentibili, non potrà superare i limiti temporali stabiliti per categoria d'uso dall'art. 135 RGC: il termine massimo di 75 anni, invero, è riferito ai progetti di ripristino e conservazione degli ecosistemi marini o costieri, ovvero per la realizzazione di opere dirette a garantire l'uso pubblico e l'integrità del demanio marittimo e dell'acquacoltura, mentre per le occupazioni mediante strutture di servizio pubblico che per loro natura non possono essere ubicate altrove è previsto il limite massimo di 50 anni; in via residuale, vale il limite di 30 anni di durata, applicabile anche alle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative.

Occorre segnalare la presenza, all'interno della LC, di una serie di norme comuni riferite alle modalità di rilascio sia delle autorizzazioni sia delle concessioni. In particolare, l'art. 75 afferma che l'Amministrazione competente “potrà”, per l'assegnazione dei titoli in questione, indire gare, che siano rette dai principi di pubblicità, imparzialità, trasparenza e concorrenza (36). A sua volta, l'art. 74, c. 3, par. 2, afferma che, a fronte di istanze relative ad attività di servizi, saranno rispettati i principi di pubblicità, imparzialità, trasparenza e concorrenza (37). In base all'art. 73, infine, l'Amministrazione competente intenzionata a rilasciare autorizzazioni o concessioni deve previamente approvare pliegos de codiciones generas, ovvero dei capitolati recanti gli oneri e le condizioni d'uso del bene demaniale.

Orbene, si rileva che generalmente le Amministrazioni competenti al rilascio delle autorizzazioni aventi ad oggetto i servicios de temporada indicono gare aperte nel rispetto delle esigenze di pubblicità e concorrenza. Di contro, non sempre ciò avviene quando si tratta del rilascio di concessioni. In tali ipotesi, si registra una certa tendenza dell'Amministrazione a interpretare il verbo “potere”, coniugato al futuro, di cui all'art. 75, come attributivo di una facoltà di scelta discrezionale in ordine all'indizione delle gare (38). Né varrebbe a imporre l'evidenza pubblica, secondo tale ricostruzione, l'art. 74, c. 3, pur essendo la concessione demaniale preordinata all'esercizio di un'attività economica. La logica sottesa a questa posizione, verosimilmente, è stata resa esplicita dal Tribunal Constitucional nella sentenza 5 novembre 2015 n. 233 - tra l'altro menzionata dalle sentenze gemelle dell'Adunanza Plenaria- e consiste nel ritenere che la disciplina delle concessioni demaniali marittime attiene esclusivamente al titolo per l'occupazione del demanio marittimo, e non già allo svolgimento di attività economiche dirette alla prestazione di servizi, rispetto alle quali la concessione è un mero presupposto, conseguendone che per l'assegnazione di quest'ultima non debbano essere necessariamente osservati i principi e le regole concorrenziali, di derivazione unionale.

Nondimeno, in senso difforme si è pronunciata la più recente giurisprudenza. L'Audiencia Nacional, con sentenza 19 aprile 2016 n. 1869, ha confermato, in un giudizio relativo al rilascio, senza il previo svolgimento di una gara, di una concessione demaniale marittima preordinata alla gestione di un chiringuito per la vendita di cibo e bevande, l'applicabilità degli artt. 74, c. 3, e 75 LC, censurando lo sviamento di potere perpetrato dall'Amministrazione, la quale, attraverso la violazione del principio di concorrenza che presiede al rilascio delle concessioni relative ad attività di servizi, aveva indebitamente favorito l'interesse di un aspirante concessionario a detrimento dell'interesse generale.

Il Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con sentenza 23 giugno 2020, n. 2800 (39), si è poi spinto a disapplicare la proroga “straordinaria” introdotta dalla Ley 2/2013, accertandone il contrasto con l'art. 12 dir. servizi, norma, quest'ultima, ritenuta sufficientemente incondizionata e precisa da poter spiegare effetti diretti (40). Sulla base di tale premessa, il Tribunale ha conseguentemente dichiarato la nullità dell'atto amministrativo di proroga conforme alla legge e ha condannato l'Amministrazione a svolgere e portare a termine, entro termini precisi, una procedura selettiva.

Spingendosi ancora oltre, il Tribunal Superior de Justicia de Valencia, nella sentenza 30 giugno 2020 n. 4621, sembra negare in radice la possibilità di qualsiasi proroga automatica delle concessioni finalizzate allo svolgimento di attività economica sui beni del demanio marittimo, in quanto una proroga del genere sarebbe del tutto incompatibile proprio con l'art. 12 dir. servizi.

Elementi contrastanti emergono quindi dall'ordinamento spagnolo circa il rispetto dei principi, degli obblighi e dei divieti pro-concorrenziali previsti dal diritto dell'Unione. In questo scenario, la Commissione ha recentemente deciso di avviare -in data 15 febbraio 2023- una procedura di infrazione nei confronti della Spagna (41), “per non aver garantito una selezione trasparente e imparziale per il rilascio delle concessioni relative alle zone costiere [nonché per aver previsto] la possibilità di prorogare le concessioni esistenti per un periodo massimo di 75 anni senza giustificazione” (42).

Portogallo

In Portogallo, la disciplina delle concessioni demaniali marittime si rinviene nella Lei 58/2005 (Lei da Água, per brevità, “LA”), nonché nel Decreto-Lei 226-A/2007, relativo al regime di utilizzazione delle risorse idriche (43). In base all'art. 59 LA, gli usi privati del demanio marittimo possono avvenire esclusivamente in forza di licenza o di concessione (44). Gli usi sottoposti a licenza sono indicati nell'art. 60 LA: per quanto interessa maggiormente in questa sede, si segnala la lettera d) di tale articolo, che individua l'occupazione temporanea per la costruzione, la modifica e il montaggio di strutture, fisse o amovibili, di “apoios de praia” o simili e di infrastrutture e attrezzature a supporto della circolazione stradale, compresi parcheggi e accessi al demanio idrico pubblico. Il concetto di “apoio de praia” è a sua volta definito (45) come “nucleo fondamentale delle funzioni e dei servizi infrastrutturali riferiti a spogliatoi, docce, servizi igienici, pronto soccorso, comunicazioni di emergenza, informazione e assistenza ai bagnanti, pulizia delle spiagge e raccolta dei rifiuti”, nucleo che può tuttavia estendersi e abbracciare altri servizi, segnatamente di natura commerciale; sono del pari considerati “apoios de praia” le installazioni di natura temporanea e amovibili quali tavole galleggianti, tende, vele ombreggianti e ombrelloni per il riparo dei bagnanti, le strutture per il riparo delle imbarcazioni, le attrezzature per la pesca e altri impianti destinati alla pratica di sport nautici e svaghi acquatici. La concessione di spiaggia è invece richiesta per il contestuale sfruttamento di “apoios de praia” e di “equipamentos”, ovvero di bar, ristoranti e altre simili attività turistico-imprenditoriali (46).

Quanto alla durata dei titoli, la licenza è rilasciata per un periodo di tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti, comunque non superiore a 10 anni (47). La durata della concessione viene stabilita di volta in volta in ragione della dimensione degli investimenti e della loro rilevanza economica e ambientale, e non può eccedere l'ampio termine di 75 anni (48), sebbene dalla ricognizione della prassi applicativa emerge che i titoli concessori per la prestazione di servizi turistico-ricreativi su spiaggia abbiano un termine di durata molto inferiore rispetto al limite massimo normativamente enunciato.

Per quanto concerne le modalità di rilascio dei titoli, si deve tener presente che le licenze per la realizzazione e gestione di “apoios de praia”, nonché le concessioni dei beni del “domínio público hídrico” devono essere rilasciate previa procedura di evidenza pubblica (49). Tanto per le une quanto per le altre sono previsti iter procedurali distinti a seconda che l'iniziativa concernente l'affidamento del titolo provenga dall'Amministrazione competente o dall'interessato. Nella prima ipotesi (iniziativa pubblica) trattandosi di licenza va seguito il procedimento ad hoc previsto dall'art. 21 Decreto-Lei 226-A/2007 (50), mentre in caso di concessione, la scelta del concessionario avviene nel rispetto delle norme - in quanto compatibili - in tema di affidamento di contratti di opere pubbliche ovvero di forniture o acquisto di beni e servizi, a seconda che la concessione richieda o meno la realizzazione di nuove opere. Nella seconda ipotesi (iniziativa privata), l'interessato, secondo un modello analogo a quello previsto dal nostro Testo unico sull'utilizzo delle acque pubbliche, presenta istanza di rilascio del titolo che l'Amministrazione valuta in ordine alla sua ammissibilità e convenienza. Se la valutazione dà esito positivo, l'Amministrazione provvede alla pubblicazione di avvisi affinché altri soggetti possano manifestare il proprio interesse, nel qual caso è imposto lo svolgimento di una gara.

A colpire soprattutto, però, è il diritto di preferenza riconosciuto in capo al titolare uscente, il quale, sia esso titolare di concessione o di licenza, può manifestare, all'esito della gara e nel termine di 10 giorni dall'aggiudicazione, la volontà di accettare le medesime condizioni proposte dal candidato aggiudicatario, così da poter proseguire la propria occupazione. Davanti a una simile previsione, la Commissione ha recentemente aperto una procedura di infrazione (51), evidenziandone il contrasto con l'art. 12 dir. servizi e l'art. 49 TFUE, in quanto recante “un diritto preferenziale a favore degli operatori storici [che] dissuaderebbe le imprese situate in altri Stati membri dal fornire servizi balneari in Portogallo” (52). In mancanza di riscontri da parte dello Stato membro in questione, la Commissione ha altresì adottato un parere motivato in data 26 gennaio 2023 (53). Nondimeno, occorre anche ricordare che per l'analoga previsione di un diritto di insistenza in capo al concessionario uscente, la Commissione aveva molti anni prima avviato una procedura di infrazione nei confronti dell'Italia (54), che aveva condotto, com'è noto, all'abrogazione dell'art. 37, c. 2, par. 2, Cod. nav.

Francia

Infine, la Francia. La disciplina delle “concessions de plage” (55) ha i suoi testi di riferimento nell'Ordonnance n. 2006-460 del 21 aprile 2006 e il Décret n. 2011-1612 del 22 novembre 2011, recanti rispettivamente la parte legislativa e regolamentare del Code général de la propriété des personnes publiques (abbreviato in “CGPPP”) (56), ed è generalmente improntata all'esigenza di garantire, al contempo, la compatibilità ambientale delle occupazioni private del demanio marittimo e la regola dell'uso pubblico e gratuito dello stesso. In tal senso, sono previsti limiti dimensionali all'occupazione delle spiagge (57), nel rispetto del principio, altrove affermato (58), per cui l'uso libero del pubblico va preservato per uno spazio di significativa ampiezza lungo tutto il mare. Peraltro, sulle spiagge è consentita la sola collocazione di attrezzature e strutture amovibili, in modo da consentire il ripristino dello stato dei luoghi al termine della concessione, senza recar pregiudizio all'ambiente circostante (59).

Tanto premesso, merita ricordare che il Conseil d'État francese ha tradizionalmente concepito la concessione di spiaggia come titolo in virtù del quale i privati sono abilitati alla prestazione di un servizio pubblico, il “service public des bains de mer” (60). La giurisprudenza più recente, comunque precedente all'entrata in vigore al CGPPP, ha confermato questa impostazione, riconducendo espressamente il “sous-traité d'exploitation” (in sostanza, una subconcessione) alla “delegazione di servizio pubblico”, in quanto l'affidatario è tenuto a garantire la salubrità della balneazione e il rispetto delle misure atte a garantire l'incolumità degli utenti (61), ovvero un servizio pubblico del quale va assicurata la continuità (62).

L'influenza di tale ricostruzione è oggi ravvisabile nel CGPPP: l'art. R.2124-13, infatti, dopo aver affermato che le concessioni di spiaggia hanno ad oggetto l'organizzazione, lo sfruttamento e la manutenzione di spiagge, specifica che il concessionario è abilitato a occupare parte dello spazio concesso al fine di realizzare installazioni e sfruttare attività dirette a soddisfare le esigenze del “servizio pubblico balneare” (63).

Le concessioni non possono avere durata superiore ai dodici anni (64). Esse vengono rilasciate, dal prefetto, in via preferenziale alle città metropolitane ai Comuni o ai loro raggruppamenti, senza bisogno di gara. Il concessionario pubblico, a sua volta, può affidare a terzi, in tutto o in parte, le attività rientranti nella concessione, restando tuttavia personalmente responsabile nei confronti dello Stato del rispetto degli obblighi di sorveglianza, organizzazione e manutenzione della spiaggia. A tal fine, va seguita la procedura di gara ristretta di cui agli artt. L.1411-1 ss. del Code général des collectivités territoriales, recante la disciplina vigente in materia di delegazione di servizio pubblico, con possibilità di negoziare le offerte entro certi limiti (65). Qualora, invece, gli enti locali non esercitino il proprio diritto di priorità o non diano seguito alla dichiarazione di volerlo esercitare, la concessione può essere rilasciata ad altri soggetti, ivi inclusi i privati, pur sempre seguendo la procedura di delegazione di servizio pubblico (66).

Singolarmente, poi, l'ordinamento francese prescrive il rispetto dell'evidenza pubblica anche in caso di “subconcessione” tra privati. Il concessionario privato intenzionato alla stipula di una “convenzione di sfruttamento” sottopone, ai sensi dell'art. R.2124-32 CGPPP, gli accordi operativi a una procedura che consente la presentazione di più offerte concorrenti, inserendo un annuncio su una pubblicazione autorizzata a ricevere avvisi legali a diffusione locale e in una pubblicazione specializzata corrispondente al settore economico interessato. Il concessionario, quando redige l'elenco dei candidati ammessi alla presentazione delle offerte, deve tenere conto, oltre alle garanzie professionali ed economiche, anche della capacità degli aspiranti offerenti di assicurare l'accoglienza del pubblico durante il periodo di apertura autorizzato nonché di garantire la conservazione del demanio marittimo. Resta ferma la facoltà di negoziare liberamente le offerte e l'esigenza di ottenere, anche per silentium, l'assenso del prefetto. Simili prescrizioni si spiegano nell'ottica dell'affidamento di un servizio pubblico, del quale si intende garantire la qualità, l'accessibilità e la continuità attraverso il ricorso all'evidenza pubblica e alle regole concorrenziali per l'individuazione del soggetto meglio in grado di soddisfare le esigenze dell'utenza unitamente all'interesse pubblico generale.

Considerazioni conclusive

Volendo adesso trarre le conclusioni di questo breve excursus comparatistico, è possibile constatare come la direttiva servizi, e in particolare il suo art. 12, sia lungi dall'aver conseguito l'effetto di “armonizzazione esaustiva concernente i servizi che rientrano nel [suo] campo di applicazione” (67). Gli ordinamenti passati in rassegna differiscono in ordine alla durata massima dei titoli e alle procedure da seguire per il loro rilascio, in alcuni casi ponendo seri dubbi di compatibilità euro-unitaria: si pensi alla proroga generalizzata introdotta in Spagna dalla Ley 2/2013 e alla previsione del diritto di preferenza per i titolari in essere previsto dalla normativa portoghese. A monte, si registra anche un diverso inquadramento delle “concessioni balneari”: in tal senso si può riflettere sulla distanza che intercorre tra la concezione elaborata dal Consiglio di Stato francese, che vede nella concessione di spiaggia il titolo abilitativo alla prestazione di un servizio pubblico, e la ricostruzione del Tribunale costituzionale spagnolo, stando alla quale la concessione di una porzione del dominio público marítimo-terrestre abilita il titolare esclusivamente all'occupazione di un bene pubblico demaniale.

Le recenti procedure d'infrazione aperte dalla Commissione lasciano tuttavia presagire una maggiore armonizzazione futura. Una spinta acceleratrice ulteriore, in questa direzione, potrebbe provenire dalla sentenza della Corte di Giustizia del 20 aprile 2023, che ha esplicitato gli effetti diretti dell'art. 12 dir. servizi e l'obbligo di disapplicare le normative interne con esso contrastanti. Come ha ricordato l'avv. Giuffré, le decisioni delle Amministrazioni italiane in ordine all'applicazione della più recente normativa di proroga andranno prese alla luce di tale recente pronuncia. Altrettanto vale per le Amministrazioni di altri Stati membri, chiamate a valutare se dare applicazione a normative interne contrastanti con lo stesso art. 12 dir. servizi, e magari oggetto di procedure d'infrazione aperte.

* Il presente contributo è uno sviluppo degli interventi svolti dagli Autori in occasione dell'incontro dal titolo “La durata delle concessioni demaniali marittime. Legge annuale per la concorrenza 2021, il “milleproroghe”, giurisprudenza e prassi amministrativa. Spunti critici e pragmatici”, tenutosi online in open access il 22 maggio 2023 per il portale L'Amministrativista-IUS Lavoro (www.ius.giuffrefl.it), Giuffré Francis Lefebvre. Il primo paragrafo è a cura dell'avv. Guglielmo Aldo Giuffrè e il secondo paragrafo è a cura dell'avv. Antonio Persico.

(1) Sul tema, si evidenziano, tra gli altri, i seguenti contributi: AA.VV., “La proroga delle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze 17 e 18 del 2021 dell'Adunanza Plenaria”, fascicolo monotematico di Dir. e Soc., 2021, 3, (a cura e con Introduzione di M.A. SANDULLI), con recensione di F. FRANCARIO, Se questa è nomofilachia. Il diritto amministrativo 2.0 secondo l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in Giustiziainsieme.it, 2021; F. CAPELLI, Evoluzioni, splendori e decadenza delle direttive comunitarie. Impatto della direttiva CE n. 2006/123 in materia di servizi: il caso delle concessioni balneari, Napoli, 2021; B. CARAVITA DI TORITTO - G. CARLOMAGNO, La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. Tra tutela della concorrenza ed economia sociale di mercato. Una prospettiva di riforma, in Federalismi.it, 2021, 20; A. LUCARELLI - B. DE MARIA - M.C. GIRARDI (a cura di), Governo e gestione delle concessioni demaniali marittime, in Quaderni della Rassegna di diritto pubblico europeo, Napoli, 2021, 7; A. GIANNACCARI, Stessa spiaggia, stesso mare. Di concessioni demaniali marittime e (assenza di) concorrenza, in Mercato Concorrenza Regole, 2021, 2; M. MANFREDI, L'efficacia diretta della “direttiva servizi” e la sua attuazione da parte della pubblica amministrazione italiana: il caso delle concessioni balneari, in JUS, 2021, 1; G. CARULLO - A. MONICA, Le concessioni demaniali marittime nel mercato europeo dei servizi: la rilevanza del contesto locale e le procedure di aggiudicazione, in Federalismi.it, 2020, 26; M. TIMO, Le concessioni balneari alla ricerca di una disciplina fra normativa e giurisprudenza, Torino, 2020; R. ROLLI - D. GRANATA, Concessioni demaniali marittime: la tutela della concorrenza quale Nemesi del legittimo affidamento, in Riv. giur. edil., 2021, 5; A. GIANNELLI, Concessioni di beni e concorrenza: contributo in tema di compatibilità tra logica pro-concorrenziale e principi di diritto interno in tema di gestione dei beni pubblici, Napoli, 2017; F. SANCHINI, Le concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo tra meccanismi normativi di proroga e tutela dei principi europei di libera competizione economica: profili evolutivi alla luce della pronuncia della Corte di giustizia resa sul caso Promoimpresa-Melis, in Rivista della regolazione dei mercati, 2016, 2; C. BENETAZZO, Il regime giuridico delle concessioni demaniali marittime tra vincoli U.E. ed esigenze di tutela dell'affidamento, in Federalismi.it, 2016, 25.

(2) Pubblicata in GU 12 agosto 2022, n. 188 e rinvenibile (www.gazzettaufficiale.it).

(3) Tra i vari commenti dedicati alle pronunce della Plenaria, cfr., per tutti, oltre al già richiamato fascicolo monotematico della rivista Diritto e Società (fasc. 3/2021) “La proroga delle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze 17 e 18 del 2021 dell'Adunanza Plenaria”; F.P. BELLO, Primissime considerazioni sulla “nuova” disciplina delle concessioni balneari nella lettura dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in Giustiziainsieme.it, 2021; E. CANNIZZARO, Demanio marittimo. Effetti in malam partem di direttive europee? In margine alle sentenze 17 e 18 dell'Ad. plen. del Consiglio di Stato, in Giustiziainsieme.it, 2021; sul decreto presidenziale n. 160/2021, di rimessione all'Adunanza Plenaria, R. DIPACE, All'Adunanza plenaria le questioni relative alla proroga legislativa delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative, in Giustiziainsieme.it, 2021; sulla sentenza del CGARS n. 116/2022, pronunciata in sede di rinvio, E. ZAMPETTI, Le concessioni balneari dopo le pronunce Ad. Plen. 17 e 18/2021. Definito il giudizio di rinvio innanzi al C.G.A.R.S. (nota a Cgars, 24 gennaio 2022, n. 116), in Giustiziainsieme.it, 2021.

(4) Entrambe rinvenibili in www.giustizia-amministrativa.it.

(5) In www.giustizia-amministrativa.it.

(6) Cfr. i commenti di C. CONTESSA - P. DEL VECCHIO (a cura di), Codice dei contratti pubblici, Napoli, 2023, e di R. GAROFOLI - G. FERRARI (a cura di), Manuale dei Contratti Pubblici alla luce del Nuovo Codice D.Lgs. 31 Marzo 2023, n. 36, Molfetta, 2023.

(7) Cfr. www.astrid-online.it.

(8) In www.giustizia-amministrativa.it.

(9) Cfr. M.A. SANDULLI, Introduzione al numero speciale sulle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze nn.17 e 18 del 2021 dell'Adunanza Plenaria, in Dir. e Soc., 2021, 3 e Id., Sulle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell'Adunanza Plenaria, in Giustiziainsieme.it, 2022. In argomento, si veda, ad esempio, Cass. pen., sez. III, 22 aprile 2022, n. 15676, con nota di P. OTRANTO, Illegittima proroga ex lege della concessione balneare e reato di “abusiva occupazione dello spazio demaniale”. Cronaca di un finale annunciato, in Giustiziainsieme.it, 2022, ha affermato l'inidoneità della sentenza n. 18/2021 dell'Adunanza Plenaria a superare il giudicato cautelare formatosi in ordine alla configurabilità del reato di cui all'art. 1161 cod. nav. in capo a un concessionario il cui titolo, poiché risalente al 1998, non poteva ritenersi prorogato dall'art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, norma che secondo l'interpretazione della Suprema Corte si applica alle sole concessioni “nuove”, ovvero alle concessioni “sorte dopo la legge 88 del 2001, e comunque valide a prescindere dalla proroga automatica di cui al d.l. 400 del 1993, come modificato dalla L. 88 del 2001, introdotta nel 1993 ed abrogata nel 2011”. La Cassazione sul punto ha significativamente concluso che “La decisione dell'Adunanza Plenaria, per tali ragioni, non costituisce “fatto nuovo” ai fini della revoca della misura nell'odierna vicenda processuale, non traducendosi peraltro il decisum del Consiglio di Stato nella modifica delle disposizioni di legge che regolano la specifica materia”.

(10) Cfr. www.momentolegislativo.it.

(11) In www.giustizia-amministrativa.it.

(12) La legge rubricata “Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021” è stata pubblicata in GU 31 dicembre 2018, n. 302 (www.gazzettaufficiale.it).

(13) In www.giustizia-amministrativa.it.

(14) Il d.l. 29 dicembre 2022, n. 198 è stato pubblicato in GU 29 dicembre 2022 n. 303, mentre la legge 24 febbraio 2023 n. 14 è stata pubblicata in GU 27 settembre 2023 n. 49, dove è stato pubblicato anche il testo coordinato del Milleproroghe, v. www.fiscoetasse.com.

(15) Cfr. www.quirinale.it.

(16) In www.giustizia-amministrativa.it.

(17) Cfr. eur-lex.europa.eu.

(18) Cfr. www.eur-lex.europa.eu. Tra i primi commenti sulla pronuncia si segnala Gi. GRECO, La Corte di Giustizia ritorna sulle concessioni balneari precisando nelle regole: problemi superati e problemi ancora aperti in sede di applicazione nazionale del diritto UE, in corso di pubblicazione su Federalismi.it.

(19) In www.curia.europa.eu.

(20) Cfr. www.territorio.regione.campania.it.

(21) Cfr. www.ntplusentilocaliedilizia.ilsole24ore.com.

(22) Cfr. lettera C(2020) 7826 final, con cui la Commissione europea ha avviato nei confronti dello Stato italiano la procedura di infrazione n. 2020/4118, disponibile in www.ufficiocommercio.it.

(23) Paesi oggetto di trattazione comparatistica anche da parte di F. DI LASCIO, La concessione di spiaggia in altri ordinamenti, in Amministrazione in cammino, 2010, 12; C. BENETAZZO - S. GOBBATO, Concessioni balneari in Italia e Direttiva 2006/123/EC, nel contesto europeo. Studio per la Commissione PETI, European Union, 2017; G. CERRINA FERONI, La gestione del demanio costiero. Un'analisi comparata in Europa, in Federalismi.it, 2020, 4; A. ABBRUZZESE, Le concessioni demaniali marittime alla luce della direttiva Bolkestein: tra regolamentazione della concorrenza e tutela dei beni comuni. Spunti per una riflessione comparata, in A. LUCARELLI - B. DE MARIA, M.C. GIRARDI (a cura di), Governo e gestione delle concessioni demaniali marittime, Napoli, 2021; R. BIAGINI, La gestione del demanio costiero in Europa, in A. LUCARELLI - B. DE MARIA - M.C. GIRARDI (a cura di), Governo e gestione delle concessioni demaniali marittime, II, Napoli, 2023.

(24) In dottrina, sui confini e sul regime del “dominio público marítimo-terrestre”, si v. J. FUENTES BARDAJÍ (a cura di), Manual de dominio público marítimo-terrestre y puertos del Estado, Pamplona, 2011; C. HORGUÉ BAENA, El deslinde administrativo del dominio público marítimo terrestre y de los bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC), deslinde provisional, in E. SÁNCHEZ GOYANES (a cura di), Derecho de Costas en España. Madrid, 2010; M. ZAMBUNINO PULITO, Manual de derecho administrativo marítimo, Cadiz, 2008; M. DEL PINO RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, El dominio público marítimo-terrestre, in J.V. GONZÁLEZ GARCÍA (a cura di), Derecho de los bienes públicos, Valencia, 2005; V. MANTECA VALDELANDE, El dominio público marítimo-terrestre: clasificación y definición de los bienes que lo integran, in Actualidad Administrativa, 2002, 4; J.L. MEILAN GIL, Régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre en la Ley de Costas, in Jornadas sobre la Ley de Costas, Bilbao, 1990; con specifico riguardo alla definizione in via amministrativa dei confini del demanio pubblico marittimo si v. O.M. ROJAS HERRERA, Protección del dominio público marítimo-terrestre español. Aspectos procedimentales del deslinde, in Revista Jurídica IUS Doctrina, 2015, 12.

(25) Cfr. art. 47 s. Ley de Costas.

(26) Cfr. art. 49 s. LC.

(27) Cfr. art. 51 LC.

(28) Cfr. art. 64 LC.

(29) Cfr. art. 52, c. 4, LC.

(30) Cfr. art. 53 LC.

(31) Cfr. art. 113, c. 8, RGC.

(32) Cfr. art. 53 LC e art. 113, c. 6, RGC.

(33) L'art. 20, c. 4, della Ley 7/2021 ha tuttavia disposto che i termini di durata delle concessioni si calcolano dalla data del primo rilascio, senza che possa essere in alcun caso superato il limite massimo dei 75 anni, neanche in virtù di proroga. Il Real Decreto 668/2022, a sua volta, ha abrogato l'art. 174 RGC, il quale stabiliva l'entità massima della proroga per categorie d'uso, e ha modificato l'art. 172 RGC, specificando che laddove l'atto amministrativo di proroga sia successivo alla Ley 7/2021, la concessione prorogata non può avere durata complessiva superiore a 75 anni a partire dalla data del suo originario rilascio.

(34 )Cfr. art. 2 ley 2/2013.

(35) La dottrina si è invero interrogata circa le condizione di assentibilità della proroga: secondo M. GARCÍA PÉREZ - F.J. SANZ LARRUGA, Reflexiones en torno a la Ley 2/2013, de 29 de Mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, in Actas del IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 2014, online su www.aepda.es, le concessioni rilasciate prima dell'entrata in vigore della LC non possono essere prorogate a meno che non risultino conformi a quanto dispone la stessa LC; ritiene invece M.C. NÚÑEZ LOZANO, La prórroga de las concesiones sobre bienes de dominio público marítimo-terrestre otorgadas ante de la Ley 2/2013 y que albergan usos incompatibles, ibidem, che la proroga può operare anche per gli usi non conformi rispetto alla LC, purché venga rispettato il c. 4 dell'art. 2 della Ley 2/2013, il quale dispone che nel caso di concessioni relative a opere e industrie incluse nell'ambito di applicazione della Ley 16/2002, sulla prevenzione e il controllo integrato dell'inquinamento, la proroga sarà concessa solo previo parere vincolante favorevole dell'organo competente in materia ambientale della Comunità autonoma.

(36) Il riferimento a tali principi è stato aggiunto, in attuazione della dir. servizi, dalla Ley 25/2009.

(37) Anche questa aggiunzione è opera della Ley 25/2009.

(38) Cfr. in tal senso la resolución della Directora general de la Costa y del Mar presso il Ministero della transizione ecologica del 22 marzo 2020, CNC02/10/07/0012 PM/MA-14/AA JR/AT/BG, 3, reperibile online su www.contrataciondelestado.es.

(39 )La ricorrente aveva presentato al Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña un'istanza tesa al rilascio di una concessione per l'esercizio di un bar con vista sul mare, che veniva tuttavia rigettata poiché l'Amministrazione aveva già assentito, a favore del concessionario in essere, una proroga di 14 anni ai sensi dell'art. 2 Ley 2/2013.

(40) Sul punto viene citata la sentenza Promoimpresa.

(41) (INFR(2022)4121).

(42) Cfr. la notizia riportata sul sito della Commissione: www.ec.europa.eu.

(43) Infatti, del domínio público hídrico fa parte il demanio marittimo ai sensi dell' art. 2 Lei 54/2005. Sul regime giuridico delle spiagge, si veda, in dottrina, J. PAÇÃO, A interdição do uso público das praias: um problema de competência, in e-Pública, 7, 2020, 1, disponibile su www.e-publica.pt, e ivi ulteriori riferimenti dottrinari.

(44) Le Amministrazioni preposte al rilascio dei titoli per l'utilizzo delle risorse idriche sono, ex art. 12 Decreto-Lei 226-A/2007, le administrações da região hidrográfica, organi territorialmente competenti dell'Agência Portuguesa do Ambiente. Tuttavia, se si tratta di “apoios de praia” (sui quali si v. infra nel testo), anche se realizzati e sfruttati contestualmente ad “equipamentos” (donde la necessità di ottenere la concessione), l'Amministrazione competente è il Comune. In dottrina, per una riflessione generale sui regimi di licenza e di concessione in Portogallo si v. A. GOUVEIA MARTINS, As licenças e concessões de utilização privativa do domínio público como um instrumento de rentabilização e valorização dos bens dominiais , in e-Pública, 5, 2018, 1, disponibile su www.e-publica.pt.

(45) Cfr. art. 63, c. 1, Decreto-Lei 226-A/2007.

(46) Cfr. art. 23, c. 1, lett. d), Decreto-Lei 226-A/2007. Per la definizione di “equipamentos” cfr. art. 63, c. 3, del medesimo testo normativo.

(47) Cfr. art. 67 LA.

(48) Art. 68 LA e 25 Decreto-Lei 226-A/2007.

(49) Cfr. rispettivamente, artt. 21 s. e 23 s. Decreto-Lei 226-A/2007.

(50) In estrema sintesi, l'Amministrazione competente pubblica un avviso recante i termini e le condizioni della licenza messa a gara unitamente ai criteri di selezione, invitando i privati a formulare proposte entro 30 giorni.

(51) INFR(2022)2020.

(52) Cfr. la notizia su www.ec.europa.eu.

(53) Cfr. la notizia su www.ec.europa.eu.

(54) Procedura d'infrazione n. 2008/4908.

(55) Sulla nozione giuridica di spiaggia si v. J.P. FERRAND, La protection de la plage par le droit de l'urbanisme, in Revue juridique de l'environnement, 2014, 3.

(56) Sul quale si v. in dottrina C. MAUGÜÉ - G. BACHELIER, Genèse et présentation du Code général de la propriété des personnes publiques, in AJDA, 2006, 20; nonché AA.VV.¸ Le CGPPP dix ans après, ibidem, 2016, 32.

(57) Cfr. art. R.2124-16 CGPPP.

(58) Cfr. art. L.321-9 del Code de l'environnement.

(59) Cfr. sempre art. R.2124-16 CGPPP.

(60) CE, 18 décembre 1936, Prade, R.1124.

(61) CE, 21 juin 2000, SARL Plage Chez Joseph et Federation Nationale des plages et restaurants, nn. 212100 e 212101.

(62) CE, 28 juillet 2004, SA Juanita Plage, n. 261129.

(63) L'articolo in questione aggiunge altresì che tali attività devono essere compatibili con il mantenimento dell'uso libero e gratuito delle spiagge, nel rispetto delle esigenze inderogabili di conservazione dei siti e dei paesaggi della costa e delle risorse biologiche, secondo la vocazione dei territori limitrofi.

(64) Cfr. art. R.2124-13, c. 3.

(65) Cfr. art. R.2124-31 CGPPP.

(66) L'articolo R. 2124-24 CGPPP richiama l'art. 38 della legge n. 93-122 del 29 gennaio 1993 per la delegazione di servizio pubblico, il quale prevede la possibilità per l'Amministrazione di negoziare liberamente le offerte. L'articolo in parola è stato tuttavia abrogato dall'art. 77 dell'Ordonnance n. 2016-65 del 29 gennaio 2016. La procedura oggi da seguire per la delegazione di servizio pubblico è disciplinata dall'art. L.1411-5 del Code général des collectivités territoriales, il quale contempla la possibilità di negoziare liberamente le offerte alle condizioni previste dall'articolo L. 3124-1 Code de la c.nde publique (la trattativa non può riguardare l'oggetto della concessione, i criteri di aggiudicazione o le condizioni e caratteristiche minime indicate nei documenti per la consultazione), previo parere della commissione competente all'esame delle candidature.

(67) Così la sentenza Promoimpresa, pt. 61.