Conflitto di interesse: la portata effettiva del giudicato e i poteri dell'ANAC

La portata effettiva del giudicato va ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, che va inoltre correlata alla causa petendi ed al petitum proposti dalla parte ricorrente.

Il potere della p.a. di riedizione dopo una pronuncia di annullamento va delimitato rispetto al tipo di vizio riscontrato, l'effetto conformativo si traduce nel realizzare un'attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia da eseguire.

Accertato che il supplemento di istruttoria da parte di ANAC, nei limiti dei poteri che l'ordinamento conferisce all'Autorità, è stato condotto, l'asserita permanenza di conflitti di interesse non è una situazione che dà vita a un potere sanzionatorio o di vigilanza ulteriore.

La questione di cui alla sentenza in commento riguardava un presunto conflitto di interessi, asseritamente realizzatosi in occasione della redazione e dell'adozione del piano nazionale di prevenzione vaccinale per il biennio 2016-2018, con riguardo al quale una precedente sentenza del Consiglio di Stato ravvisava una carenza di istruttoria da parte dell'ANAC, individuando taluni episodi come meritevoli di approfondimento.

In esecuzione della predetta sentenza, l'ANAC svolgeva l'istruttoria e adottava una delibera con la quale considerava definita la questione, non rinvenendo alcuna situazione di conflitto di interessi nella fattispecie, pur dettando prescrizioni generali per prevenire la predetta situazione.

Il ricorrente originario, vittorioso in secondo grado, proponeva ricorso per l'ottemperanza ritenendo che il giudicato fosse stato eluso dalle successive attività di ANAC.

Con la predetta domanda di ottemperanza si rammentava che il Consiglio di Stato, muovendo da una precedente vicenda penale, con la sentenza di cui si chiedeva l'esecuzione, n. 2744/2021, riteneva necessario un più attento esame, da parte di ANAC, della menzionata denunzia di conflitto di interessi relativamente a tre specifici episodi attinenti a rapporti indiretti intrattenuti da un soggetto con delle imprese farmaceutiche in un periodo in cui tale soggetto era anche in rapporti con l'Istituto Superiore di Sanità (ISS) e le imprese farmaceutiche risultavano interessate al piano vaccinale in corso di elaborazione da parte dell'Istituto in parola.

L'ANAC, in dichiarata ottemperanza alla citata sentenza del Consiglio di Stato, ha fornito riscontro con una delibera con la quale ha adottato una serie di valutazioni all'esito del supplemento istruttorio richiesto.

Con riferimento agli episodi espressamente indicati dalla sentenza relativamente alla posizione del soggetto interessato, l'Autorità ha considerato definita la questione, prendendo atto che, da quanto ulteriormente riferito e chiarito dalle parti, riscontrabile documentalmente, non risultavano emergere, nei suddetti specifici episodi, situazioni di conflitto di interesse.

Il ricorrente originario vittorioso in secondo grado, già denunziante, affermava invece che vi sarebbe stata, da parte di ANAC, elusione delle prescrizioni contenute nel precetto giurisdizionale, e domandava l'accertamento della nullità della predetta delibera per violazione ed elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2021, n. 2744.

La specifica richiesta giudiziale era di ordinare all'ANAC l'ottemperanza alla suddetta sentenza, nominando anche apposito commissario ad acta che provvedesse in luogo dell'amministrazione resistente in caso di inerzia della stessa.

La sentenza in commento, disattendendo l'impostazione ricorsuale, ritiene invece infondata la domanda di ottemperanza.

Il vizio rilevato nella sentenza ottemperanda è infatti un difetto di istruttoria e pertanto presuppone soltanto una riedizione del potere da parte dell'ANAC al fine di emendare il vizio derivante dalla carenza dell'istruttoria condotta in prima battuta.

A tale riguardo, secondo il Consiglio di Stato, l'ANAC ha effettivamente approfondito la questione scrutinando i tre specifici episodi richiamati dalla sentenza n. 2744/2021 e, in particolare, in relazione agli stessi, ha raggiunto la conclusione che il soggetto interessato non ha dato luogo a fattispecie conflittuali rilevanti, in quanto gli episodi afferenti ai rapporti indiretti intrattenuti con le imprese farmaceutiche, ratione temporis, ratione materiae o secundum modus, risultavano inconsistenti.

In massima sintesi, il soggetto interessato aveva partecipato ai lavori dell'ISS contestati in veste esclusivamente consultiva e mai decisionale; non vi era la necessità di dichiarazioni specifiche relativamente a partecipazioni, in qualità di relatore a titolo gratuito, ad un convegno e ad un seminario scientifico, nonché relativamente a incarichi che temporalmente risultavano di molto antecedenti alla funzione svolta ed estranei alla materia dei vaccini.

Inoltre, l'ANAC ha ribadito che è rimessa, in generale, all'Ente di appartenenza la vigilanza e la verifica nei casi concreti degli estremi di possibili conflitti di interessi ai sensi della legislazione nazionale oggi vigente, indicando comunque al RPCT dell'ISS l'importanza di addivenire all'adozione in via definitiva del regolamento sui conflitti di interessi e raccomandando al medesimo RPCT, considerato il rilievo istituzionale dell'ISS, di valutare l'opportunità di un ampliamento degli obblighi dichiarativi ai quali sono tenuti i soggetti operanti nell'Istituto medesimo.

La descritta attività dell'ANAC, successiva alla sentenza 2744/2021, è stata quindi considerata complessivamente lineare sotto il profilo della ottemperanza.

La decisione appare di particolare interesse anche per la ulteriore analisi che ivi viene svolta in ordine alla disciplina della (parzialmente disorganica) “materia” della prevenzione dei conflitti di interesse. Infatti, dopo la ricostruzione dei caratteri del potere che residua in capo ad ANAC a seguito di annullamento di una sua precedente delibera in tema di conflitto di interessi, vengono descritti minuziosamente i poteri ordinariamente attribuiti alla predetta Autorità nella materia in considerazione con ampio e pregevole approfondimento.

La sentenza in parola ritiene di condividere l'orientamento consolidato secondo cui, in caso di precedente annullamento di un provvedimento per vizio di istruttoria, è sufficiente la riedizione in forme più approfondite del procedimento di acquisizione dei fatti rilevanti e la loro valutazione sulla scorta delle previsioni normative vigenti, naturalmente alla luce dello specifico vizio riscontrato nella ottemperanda pronunzia e considerando anche petitum e causa petendi del ricorso accolto.

Viene però precisato che di non minore importanza è la perimetrazione dell'effettivo ambito di intervento funzionale attribuito all'amministrazione, di modo da evitare che il precedente annullamento di un provvedimento divenga l'occasione per spingere l'amministrazione stessa oltre i naturali confini dei poteri che può esercitare in base alla normativa vigente.

La pronunzia si segnala in modo particolare, oltre che per la ricostruzione dei principi in tema di giudizio di ottemperanza, per la puntuale ricognizione dei poteri spettanti all'ANAC in materia di conflitto di interessi.

Qualche perplessità possono forse suscitare alcuni passaggi in cui sembra ritenersi che l'ANAC non poteva e non avrebbe potuto approfondire ulteriormente l'istruttoria che la sentenza 2744/2021 aveva giudicato carente, giacché, al di là di stimolare la singola p.a. alla adozione di misure preventive (cosa che ha puntualmente fatto) e di rammentare le responsabilità del singolo RPCT, la stessa non avrebbe avuto alcun altro potere.

Infatti, può esser dubbio che sussistano particolari limiti per l'ANAC in sede di accertamento delle condotte e della relativa qualificazione, seppure al fine di fornire supporto alle singole amministrazioni nell'individuazione dei rischi legati alle situazioni di conflitto di interessi, anche potenziale, ed al fine di suggerire misure, organizzative e procedimentali di prevenzione e gestione delle stesse.

E' vero che la effettiva e definitiva configurazione di tali misure è rimessa alle singole amministrazioni che provvedono a inserirle nei propri PTPCT, ma nelle sue funzioni di indirizzo e controllo l'ANAC potrebbe non essere soggetta a particolari limitazioni negli approfondimenti istruttori o accertativi/qualificativi.

Il passaggio si presta quindi ad una potenziale contraddizione con la parte in cui, invece, si procede alla ricognizione dei non trascurabili poteri dell'ANAC nell'ambito della funzione di vigilanza, e si riconosce, almeno implicitamente, che il supplemento istruttorio in sede di ottemperanza è stato completo e adeguato, lasciandolo incensurato quanto agli esiti che escludono, in concreto, la sussistenza di qualsivoglia irregolarità nelle ipotesi, pur in astratto rilevanti, che erano state individuate dalla sentenza di cui si chiedeva l'ottemperanza.

In ogni caso, dalla lettura complessiva della sentenza emergono pregevolmente i principi consolidati in tema di ottemperanza nonché i paradigmi che caratterizzano la normativa vigente in tema di conflitto di interessi.