Giustizia riparativa: il decreto attuativo della disciplina che regola l'attività dei mediatori esperti e dei formatori

21 Settembre 2023

Con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 155 del 5 luglio 2023 dei due decreti ministeriali attuativi della disciplina sui mediatori esperti per la giustizia riparativa si aggiunge un tassello fondamentale per il concreto avvio di una delle più significative novità introdotte dalla riforma Cartabia (d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150) che, per la prima volta, introduce nel nostro ordinamento una disciplina organica della giustizia riparativa. Analizziamo in questo focus il secondo provvedimento contenente la disciplina destinata a regolare, a regime, l'attività dei mediatori esperti e dei formatori.
Premessa

Abbiamo già parlato del primo provvedimento (d.m. 9 giugno 2023) dedicato alla disciplina del reclutamento e della formazione delle nuove figure professionali (v. F. Fiorentin Giustizia riparativa: il decreto attuativo della disciplina su reclutamento e formazione dei mediatori esperti). Con il secondo decreto (d.m. 9 giugno 2023, “Istituzione presso il Ministero della giustizia dell'elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa. Disciplina dei requisiti per l'iscrizione e la cancellazione dall'elenco, del contributo per l'iscrizione allo stesso, delle cause di incompatibilità, dell'attribuzione della qualificazione di formatore, delle modalità di revisione e vigilanza sull'elenco, ed infine della data a decorrere dalla quale la partecipazione all'attività di formazione costituisce requisito obbligatorio per l'esercizio dell'attività”) è dettata la disciplina destinata a regolare, a regime, l'attività dei mediatori esperti e dei formatori.

Una disciplina minuziosa regola i requisiti di inserimento nell'elenco dei mediatori esperti

Il secondo dei decreti attuativi pubblicati nella G.U. n. 155 del 5 luglio 2023 istituisce presso il Ministero della giustizia l'elenco dei mediatori esperti abilitati alla conduzione dei programmi di giustizia riparativa e disciplina i requisiti per l'inserimento e la cancellazione dall'elenco stesso, del contributo per la relativa iscrizione, delle cause di incompatibilità, dell'attribuzione della qualificazione di formatore, delle modalità di revisione e vigilanza sull'elenco e, infine, della data a decorrere dalla quale la partecipazione all'attività di formazione continua costituisce requisito obbligatorio per l'esercizio dell'attività.

Analogamente a quanto si è visto con riguardo al primo d.m. esaminato, anche il secondo decreto esordisce con un elenco di definizioni di strumenti, soggettività ed organi centrali nella nuova disciplina organica della giustizia riparativa (art. 1).

Oggetto di disciplina sono gli articolati profili che accompagnano l'istituzione presso il Ministero della giustizia dell'elenco dei mediatori esperti, inclusi i mediatori esperti con la qualifica di formatore: sono, infatti, normati i requisiti per l'inserimento nell'elenco (adempimento necessario ai fini dell'esercizio dell'attività di mediatore esperto), le modalità di svolgimento e valutazione della prova pratico-valutativa e la relativa disciplina dell'onere finanziario a carico dei partecipanti, i criteri per la cancellazione dall'elenco; le cause di incompatibilità con l'esercizio dell'attività di mediatore esperto il contributo per l'iscrizione nell'elenco, le modalità di revisione del medesimo la vigilanza sull'elenco, i criteri per l'attribuzione della qualificazione di formatore e l'individuazione della data a decorrere dalla quale la partecipazione all'attività di formazione costituisce requisito obbligatorio per l'esercizio dell'attività di mediatore esperto e di mediatore esperto formatore (art. 2).

L'elenco dei mediatori esperti

L'art. 3 del d.m. in analisi istituisce l'elenco dei mediatori esperti abilitati alla conduzione dei programmi di giustizia riparativa. L'elenco è tenuto presso il Ministero della giustizia, presso il DAG (Dipartimento per gli affari di giustizia), sotto la responsabilità del direttore generale degli affari interni, o persona da lui delegata, che comunque deve rivestire qualifica dirigenziale o di magistrato.

Compiti del responsabile dell'elenco sono l'aggiornamento dei dati ivi contenuti e la vigilanza sullo stesso nonché sull'attività degli iscritti. Per tale ultima attività egli può avvalersi dell'Ispettorato generale del Ministero e della collaborazione dei centri di giustizia riparativa. Spetta in particolare al responsabile, ai fini dell'esercizio del potere/dovere di procedere alla sospensione o cancellazione dall'elenco dei mediatori esperti (v. infra, par. 16-18), il potere di vigilanza, che viene esercitato anche mediante l'acquisizione di atti e notizie, nei modi e nei tempi stabiliti da circolari o atti amministrativi equipollenti, di cui viene curato il preventivo recapito, anche soltanto in via telematica, agli interessati (art. 15, comma 6).

L'elenco dei mediatori esperti, pubblicato sul sito istituzionale del Ministero, è aggiornato con cadenza almeno trimestrale. L'elenco contiene l'annotazione della qualificazione di formatore ed è formato da una parte accessibile al pubblico e da una ad accesso riservato. Mentre nella prima parte sono liberamente consultabili i dati anagrafici del mediatore esperto, comprensivi di codice fiscale, numero e data di iscrizione all'elenco e di eventuale assunzione della qualificazione di formatore, la seconda, che contiene i dati relativi ai requisiti per l'inserimento nell'elenco, l'ente che ha rilasciato l'attestazione al termine della prova finale, le richieste di sospensione o cancellazione volontaria dall'elenco e i provvedimenti di sospensione o cancellazione adottati, anche d'ufficio, dal responsabile può essere consultata solo dai centri di giustizia riparativa, dai partecipanti alla Conferenza nazionale e alle Conferenze locali e da coloro che ricoprono la carica di Autorità garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale e di Garante territoriale dei diritti dei detenuti nonché di Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, nell'esercizio delle potestà loro conferite dalla legge. Ai soggetti legittimati ad accedere alla parte riservata dell'elenco è, altresì, consentito l'accesso, su richiesta, alla documentazione relativa ai mediatori esperti, ivi inclusi i provvedimenti di sospensione e cancellazione dall'elenco medesimo.

I requisiti per l'inserimento nell'elenco

L'art. 4 del decreto attuativo in esame stabilisce che il possesso del requisito per l'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti deve essere comprovato dall'interessato mediante l'attestazione, con giudizio di idoneità, del superamento della prova finale teorico-pratica della formazione, di cui all'art. 9, comma 7, del d.m. (v. supra Prima Parte, par. 6).

L'art.5 del medesimo decreto prevede che, ai fini dell'inserimento nell'elenco ai sensi dell'art. 60, comma 1 ovvero – in sede di primo avvio della riforma - dell'art.93, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 150/2022, i requisiti formativi ed esperienziali ivi indicati sono attestati dall'interessato mediante certificazione, rilasciata da soggetti ed enti pubblici o privati eroganti formazione specialistica nella materia, o da istituzioni universitarie. La certificazione deve comprovare il conseguimento, al 30 dicembre 2022, di una formazione completa alla giustizia riparativa, analoga a quella di cui all'art. 59, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 150/2022 e indicare altresì le modalità di svolgimento dell'attività formativa svolta (frequenza di corsi, partecipazione a seminari e convegni, attività laboratoriali ed esperienziali, etc.).

In alternativa, l'interessato può produrre certificazione, rilasciata da soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa, pubblici o privati, già convenzionati alla data del 30 dicembre 2022 con il Ministero della giustizia ovvero che alla medesima data risultavano operare in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri enti pubblici. In questo caso, la certificazione dovrà contenere l'indicazione della convenzione o del protocollo ed attestare il possesso, nell'arco del decennio precedente il 30 dicembre 2022, di un'esperienza nella conduzione di programmi, anche a titolo volontario e gratuito, presso i soggetti suindicati, della durata di almeno cinque anni, di cui tre consecutivi.

Con riguardo al possesso del requisito di cui alla lett. b) del già evocato art. 93, comma 1, d.lgs. n. 150/2022 (l'avere, cioè, completato una formazione teorica e pratica, seguita da tirocinio, nell'ambito della giustizia riparativa in materia penale, equivalente o superiore a quella prevista dal medesimo decreto legislativo), esso è attestato dall'interessato mediante certificazione, relativa alla formazione teorica e pratica ricevuta nonché al tirocinio seguito (art. 6). In questo caso, la certificazione, è rilasciata da soggetti ed enti pubblici o privati eroganti formazione specialistica nella materia, ovvero da istituzioni universitarie e comprova il completamento, alla data del 30 dicembre 2022, di una formazione alla giustizia riparativa in materia penale che abbia avuto una durata di almeno 160 ore di frequenza effettiva dedicate alla formazione teorica, almeno 320 ore di frequenza effettiva dedicate alla formazione pratica, nonché almeno 200 ore di tirocinio successivo, comprendente l'affiancamento nella conduzione di almeno dieci programmi riparativi (la certificazione deve, infatti, contenere l'elenco di tutti i programmi cui ha partecipato l'interessato). Il possesso del requisito di cui all'art. 93, comma 2, seconda ipotesi, d.lgs. n. 150/2022 (vale a dire il superamento di una prova pratica valutativa) è comprovato dall'interessato mediante l'attestazione, con giudizio di idoneità, del superamento della prova stessa (v. supra Prima Parte, par.4).

Infine, l'art. 7 del decreto ministeriale in analisi stabilisce che il possesso dei requisiti formativi ed esperienziali di cui all'art. 93, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. 150/2022 (cioè il prestare servizio presso i servizi minorili della giustizia o gli UEPE, avere completato una adeguata formazione alla giustizia riparativa ed essere in possesso di adeguata esperienza almeno quinquennale acquisita in materia nel decennio precedente), è attestato dall'interessato mediante autodichiarazione presentata ai sensi degli art. 46 e 47 D.P.R. n. 445/2000, attestante il servizio prestato presso i servizi minorili della giustizia o presso gli uffici di esecuzione penale esterna alla data del 30 dicembre 2022, ed ancora in essere all'epoca di presentazione della domanda; con certificazione, rilasciata da soggetti ed enti pubblici o privati eroganti formazione specialistica nella materia o istituzioni universitarie, comprovante il conseguimento, alla data del 30 dicembre 2022, di una adeguata formazione alla giustizia riparativa, analoga a quella di cui all'art. 59, commi 5 e 6, del decreto legislativo, ed altresì attestante le modalità di svolgimento dell'attività formativa teorica e pratica (che può comprendere, tra l'altro, la frequenza di corsi, la partecipazione a seminari e convegni nonché attività laboratoriali ed esperienziali); mediante apposita certificazione, attestante il possesso di un'esperienza acquisita nella medesima materia mediante il servizio prestato presso i servizi minorili della giustizia o presso gli UEPE, della durata di almeno cinque anni, di cui tre consecutivi, nell'arco del decennio precedente il 30 dicembre 2022 (anche in questo caso, la certificazione dovrà contenere l'elenco e la tipologia dei programmi effettivamente svolti, in gestione esclusiva o quale componente di un gruppo di lavoro, nel periodo indicato e nell'ambito del servizio prestato dall'interessato).

La prova pratico-valutativa

Ai fini dell'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti, coloro che e persone che abbiano completato una formazione teorica e pratica, seguita da tirocinio, nell'ambito della giustizia riparativa in materia penale, equivalente o superiore a quella prevista dal d.lgs. n. 150/2022, possono accedere alla prova pratico-valutativa di cui all'art. 93, comma 2, seconda ipotesi, del medesimo decreto legislativo.

La prova, il cui svolgimento trova regolamentazione nell'art. 8 del d.m. attuativo in esame, è organizzata dalle università e dai centri di giustizia riparativa nell'ambito della collaborazione paritetica prevista dal primo decreto ministeriale (v. supra, Prima Parte, par. 3). Nelle stesse forme sono individuate, altresì, le modalità attraverso le quali vengono sostenuti dai candidati gli oneri finanziari della prova.

Secondo la nuova disciplina, sovrintende alla prova una commissione di almeno cinque membri, composta da due formatori teorici e tre mediatori esperti formatori, designati dall'università e dai centri nell'ambito della collaborazione paritetica. La prova, della durata complessiva non inferiore a sei ore, consiste nella dimostrazione, da parte dei candidati, della piena padronanza delle competenze tecnico-pratiche e delle specifiche abilità acquisite nel percorso formativo effettuato. Il candidato è valutato in relazione ad una articolata serie di competenze, qualità e abilità, indicate nella disposizione in esame (comma 3, art. 8), attraverso la simulazione di un programma riparativo articolato nei differenti momenti ed attività di cui lo stesso si compone (dalla segnalazione del caso, alla scelta e conduzione del programma più utile per la gestione del conflitto avente rilevanza penale, alla costruzione e gestione attuativa dell'accordo riparativo, ove possibile). All'esito, viene rilasciata l'attestazione della valutazione di “idoneità” ovvero di “non idoneità” del candidato.

Gli altri requisiti e le incompatibilità

L'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti esige il possesso di specifici requisiti soggettivi e di onorabilità, indicati nell'art. 9 del d.m. attuativo in esame. Precisamente, l'iscrizione è preclusa ai soggetti che siano scritti all'albo dei mediatori civili, commerciali o familiari; a coloro che si trovano in stato di interdizione legale, di inabilitazione o sottoposti ad amministrazione di sostegno; a coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva, per delitto non colposo, a pena detentiva, anche se sostituita una pena sostitutiva (art. 20-bis, comma 1, nn. 1), 2), e 3) c.p.), ovvero con sentenza di “patteggiamento” con la quale siano state applicate, altresì, pene accessorie, salvi gli effetti della riabilitazione e della revoca della sentenza per abolizione del reato ai sensi dell'art. 673, comma 1, c.p.p.; a quanti hanno in corso procedimenti penali per delitti non colposi (deve essere, comunque, esclusa la rilevanza della mera iscrizione nel registro delle indagini preliminari, ai sensi dell'art.335-bis c.p.p.; a coloro che siano incorsi nell'interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici, siano stati sottoposti a misure di prevenzione (sempre che non sia intervenuta la riabilitazione), o a misure di sicurezza personali.

Per gli iscritti ad un ordinamento professionale occorre, inoltre, attestare di non avere riportato, negli ultimi cinque anni, una sanzione disciplinare più grave di quella minima prevista dal singolo ordinamento.

Il possesso dei requisiti sopra indicati è comprovato dagli interessati mediante documentazione presentata con autodichiarazione (artt. 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000), sulla cui veridicità il responsabile dell'elenco (v. supra, par. 10) effettua le opportune verifiche anche ai sensi dell'art. 71 del richiamato d.P.R. n. 445/2000.

Accanto ai requisiti sopra indicati, il decreto attuativo pone un ulteriore sbarramento costituito dalle cause di incompatibilità previste nell'art. 19. Precisamente, si distinguono ben cinque tipologie di incompatibilità ad esercitare l'attività di mediatore esperto.

La prima ha carattere assoluto e riguarda: i membri del Parlamento nazionale e del Parlamento europeo, i membri del governo; coloro che ricoprono o che hanno ricoperto, nei tre anni precedenti alla domanda di iscrizione nell'elenco, incarichi direttivi o esecutivi in partiti o movimenti politici o nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative; coloro che ricoprono la carica di difensore civico; coloro che ricoprono la carica di Autorità garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale e di garante territoriale dei diritti dei detenuti.

Il secondo ordine di incompatibilità ha natura relativa, nel senso che preclude a determinati soggetto l'esercizio del ruolo di mediatore esperto nel solo ambito territoriale nel quale i medesimi già svolgano un'altra attività o funzione ritenuta con quello inconciliabile: i membri delle giunte degli enti territoriali, nonché i consiglieri regionali, provinciali, comunali e municipali non possono esercitare l'attività di mediatori esperti all'interno del distretto di corte d'appello in cui hanno sede gli enti presso i quali i predetti svolgono il loro mandato, mentre i magistrati onorari non possono esercitare l'attività di mediatore esperto all'interno del distretto di corte d'appello in cui svolgono a qualsiasi titolo le loro funzioni. La disposizione normativa in esame precisa che tale incompatibilità è limitata al periodo di effettivo esercizio delle funzioni per i giudici popolari della corte d'assise e per gli esperti delle sezioni specializzate agrarie.

La terza tipologia di incompatibilità ha natura funzionale, nel senso che l'attività di mediatore esperto non può essere esercitata nell'ambito del medesimo distretto di corte d'appello in cui esercitano in via prevalente la professione forense gli stessi mediatori esperti ovvero i loro associati di studio, i membri dell'associazione professionale, i soci della società tra professionisti, il coniuge e il convivente, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado.

La quarta ipotesi di incompatibilità, prevista dal comma 4 dell'art. 19, riguarda l'attività di mediatore esperto in relazione al singolo programma e scatta qualora il mediatore stesso, il suo coniuge o convivente, uno dei suoi ascendenti, discendenti, fratelli, sorelle, affini nello stesso grado, zii e nipoti hanno interesse nel programma relativo al procedimento penale o nel procedimento penale stesso; se un partecipante al programma, il mediatore esperto coassegnatario del programma o una delle parti private o dei difensori del procedimento penale è debitore o creditore del mediatore esperto, del coniuge o del convivente o del figlio del mediatore stesso; nel caso in cui il mediatore esperto, il coniuge o il convivente o il figlio di costui è tutore, curatore, procuratore, amministratore di sostegno o datore di lavoro di un partecipante al programma o del mediatore esperto coassegnatario del programma o di una delle parti private del procedimento penale; se il difensore, il tutore, il procuratore, il curatore, l'amministratore di sostegno di un partecipante al programma o del mediatore esperto coassegnatario del programma o di una delle parti private del procedimento penale è ascendente, discendente, fratello, sorella, affine nello stesso grado, zio o nipote del mediatore esperto, del suo coniuge o convivente; qualora vi sia inimicizia grave fra un partecipante al programma o una delle parti private del procedimento penale e uno dei seguenti soggetti: il mediatore esperto; il coniuge o il convivente dello stesso; gli ascendenti, i discendenti, i fratelli, le sorelle, gli affini nello stesso grado, gli zii e i nipoti del mediatore esperto; nell'ipotesi in cui partecipante al programma o comunque vittima del reato o offeso o danneggiato dal reato o parte privata del procedimento penale sia uno dei seguenti soggetti: ascendenti, discendenti, fratelli, sorelle, affini nello stesso grado, zii e nipoti del mediatore esperto o del suo coniuge o convivente; in ogni caso in cui è partecipante al programma persona alla quale il mediatore esperto è legato da un rapporto personale o professionale.

L'ultimo caso di incompatibilità, di natura generale, vieta al mediatore esperto di ricoprire il ruolo di partecipante in un programma che si svolga presso il centro di giustizia riparativa per il quale egli presta la propria opera.

Il comma 6 dell'art. 19 stabilisce, infine, a completamento delle garanzie sulla terzietà della figura del mediatore, che chi ha svolto la funzione di mediatore esperto non può intrattenere rapporti professionali di qualsiasi genere con alcuno dei partecipanti al programma prima che siano decorsi due anni dalla conclusione dello stesso.

Al fine della verifica della sussistenza di eventuali incompatibilità, il mediatore esperto, all'atto dell'affidamento di un caso, rilascia una dichiarazione di impegno, redatta ai sensi del d.P.R. n. 445/2000, diretta al responsabile del centro di giustizia riparativa, nella quale attesta espressamente, di non versare in alcuna delle cause di incompatibilità sopra indicate. Con le stesse modalità il mediatore esperto comunica l'esistenza di una causa di incompatibilità ed è tenuto ad astenersi dal seguire il programma.

Il responsabile dell'elenco (v. supra par.10) ha facoltà di accertare la veridicità delle dichiarazioni rese dal richiedente che, se pubblico dipendente o professionista iscritto in un albo o collegio professionale, incorre in un illecito disciplinare sanzionabile ai sensi delle rispettive normative deontologiche qualora abbia violato taluno degli obblighi inerenti alle dichiarazioni sopra indicate. A tal fine, il responsabile dell'elenco è tenuto a informarne gli organi competenti all'esercizio dell'iniziativa disciplinare.

La qualifica di formatore

L'art. 10 del d.m. attuativo in esame disciplina i requisiti per l'attribuzione della qualifica di formatore, che viene assegnata a coloro che risultino iscritti nell'elenco con la qualificazione di mediatore esperto e che siano risultati idonei all'esito della simulazione finale della formazione iniziale di cui all'art. 12, comma 5, del primo decreto ministeriale.

È previsto che, ai fini del primo popolamento dell'elenco, sia altresì attribuita la qualificazione di formatore ai soggetti iscritti nell'elenco con la qualificazione di mediatore esperto che siano comunque in possesso, alla data del 30 dicembre 2022, di comprovate perizia e professionalità nella materia della giustizia riparativa, derivanti dall'esperienza concreta e specifica maturata nella conduzione di programmi, in modo ininterrotto nei cinque anni precedenti il 30 dicembre 2022, presso soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa ovvero, in alternativa, dall'avere già svolto, in Italia o all'estero, attività di formatore in materia di giustizia riparativa, in modo ininterrotto nei cinque anni precedenti il 30 dicembre 2022. Il possesso di tali requisiti è attestato a mezzo di idonea certificazione (art. 10, comma 3).

A tal fine possono essere valorizzate le attività formative prestate in materia di giustizia riparativa nel settore penale nell'ambito di corsi diretti a futuri mediatori o nell'ambito di corsi universitari o infine nell'ambito di seminari o convegni scientifici.

La procedura di iscrizione

L'art. 11 del decreto attuativo disciplina il procedimento di iscrizione nell'elenco dei mediatori esperti. La relativa domanda deve essere presentata utilizzando i modelli disponibili sul sito del Ministero e trasmessa, unitamente alla documentazione indicata da ciascun modello, mediante PEC o altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato.

Sulla domanda di iscrizione provvede il responsabile dell'elenco entro trenta giorni dal ricevimento della domanda (in via transitoria, è stabilito che, per le domande di inserimento nell'elenco pervenute entro sei mesi dall'approvazione del modello di domanda ministeriale, il termine di conclusione del procedimento è di quarantacinque giorni). Nello stesso termine, il responsabile può richiedere, per una sola volta, l'integrazione della domanda o dei suoi allegati (in questo caso, il termine sopra indicato inizia nuovamente a decorrere dalla data in cui risulta pervenuta la documentazione integrativa richiesta). I detti termini devono ritenersi ordinatori, non essendo prevista alcuna conseguenza nel caso di inosservanza dei medesimi.

Gli iscritti sono tenuti a comunicare al responsabile dell'elenco il venir meno dei requisiti di onorabilità cui all'art. 9, l'avvio di procedimenti penali a loro carico per delitti non colposi ovvero di procedimenti disciplinari a loro carico.

Analoga disciplina è dettata in relazione alle domande di attribuzione della qualifica di formatori, anche ove presentate disgiuntamente dalle domande di iscrizione all'elenco dei mediatori esperti.

Gli effetti dell'iscrizione decorrono dal provvedimento di inserimento nell'elenco, comunicato al richiedente con il numero d'ordine attribuito nell'elenco stesso. Analogo regime segue il provvedimento di attribuzione della qualificazione di formatore.

Il decreto attuativo prevede (art. 18) il versamento di un contributo per l'iscrizione e per il mantenimento dell'elenco dei mediatori esperti.

Mentre in sede di prima formazione dell'elenco, non è dovuto alcun contributo per l'iscrizione allo stesso, a decorrere dal 1° gennaio 2025, per l'iscrizione all'elenco è dovuto dal richiedente la stessa un contributo di 50 euro.

Analogo contributo è dovuto annualmente per il mantenimento dell'inserimento nell'elenco. Nessun ulteriore contributo è dovuto per gli iscritti che formulano anche la richiesta di annotazione della qualificazione di formatore. È previsto che, in caso di corresponsione tardiva del contributo, siano dovuti gli interessi sull'importo della somma dovuta dall'iscritto al tasso previsto dall'art. 1284 del codice civile.

Nel caso di omesso pagamento del contributo di cui al comma 3, il responsabile, decorsi tre mesi dalla scadenza prevista per il pagamento, dispone la sospensione del mediatore esperto dall'elenco (v. infra, par. seg.). Qualora l'omissione perduri, decorsi sei mesi dall'adozione del provvedimento di sospensione dall'elenco, il responsabile dello stesso dispone la cancellazione dall'elenco. In tal caso non è consentita una nuova iscrizione prima che sia decorso almeno un anno dalla comunicazione della cancellazione.

Le ipotesi di sospensione dall'elenco

L'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa può essere sospeso d'ufficio o su richiesta dell'interessato.

La sospensione d'ufficio scatta, per i mediatori esperti, al ricorrere di alcune ipotesi tassative, indicate nell'art. 13 del decreto ministeriale. Precisamente, costituiscono causa di sospensione d'ufficio: 1) la mancata comunicazione delle variazioni intervenute riguardo i requisiti di onorabilità attestati all'atto dell'inserimento nell'elenco (art. 9); 2) la mancata trasmissione delle attestazioni o certificazioni relative all'adempimento degli obblighi formativi permanenti nei termini perentori indicati dall'art. 13 in analisi; 3) la violazione di uno dei doveri del mediatore esperto indicati negli artt.43, comma 1, lettere b), e) e g), 47, commi 3, 4, 5, 48, 50, comma 1, 52, comma 5, 54, comma 1, 55, commi 2 e 4, 56, comma 4 e 57 del d.lgs. n. 150/2022. Si tratta, in particolare, della violazione dei doveri di equiprossimità, riservatezza, indipendenza e imparzialità nell'esercizio dell'attività, dei doveri informativi nei confronti delle parti, di violazione delle procedure di acquisizione del consenso e dell'obbligo di denuncia nei casi previsti dall'evocato d.lgs. n. 150/2022, del dovere di assistenza nell'esecuzione dell'accordo nel caso di esito riparativo simbolico nonché di quelli inerenti alle comunicazioni all'autorità giudiziaria; 4) il ritardo di oltre tre mesi nel pagamento del contributo per l'iscrizione e il mantenimento nell'elenco dei mediatori esperti.

Costituisce causa di sospensione d'ufficio della qualificazione di formatore la mancata trasmissione delle attestazioni o certificazioni relative all'adempimento degli obblighi formativi permanenti nei termini perentori indicati dal comma 2 del ricordato art. 13 del decreto attuativo.

La sospensione nei casi sopra indicati è obbligatoria nell'an, residuando in capo al responsabile dell'elenco un margine di apprezzamento discrezionale in ordine alla durata della stessa, che può andare da sei a dodici mesi.

La sospensione dall'elenco può intervenire altresì sulla base di un'istanza presentata dall'interessato (qualificandosi dunque quale ipotesi di sospensione volontaria), il quale chiede la sospensione dall'elenco dei mediatori esperti ovvero la sospensione della qualificazione di formatore. La domanda deve essere corredata dall'allegazione di gravi e comprovate ragioni di salute, familiari o professionali e può essere accordata per un periodo non superiore a sei mesi, prorogabile una sola volta per ulteriori sei mesi.

Sull'istanza provvede il responsabile dell'elenco con decreto adottato secondo la procedura prevista nei casi di cancellazione (art. 15, comma 4, v. infra par. seg.).

Le cause di cancellazione dall'elenco

Il decreto attuativo prevede, altresì, tassative cause di cancellazione dall'elenco (art. 14). Analogamente a quanto si è visto con riferimento alle ipotesi di sospensione, anche in questo caso la disciplina prevede la cancellazione obbligatoria d'ufficio e quella su base volontaria.

La prima ipotesi ricorre nei seguenti casi: 1) l'insussistenza, anche per fatti sopravvenuti, dei requisiti di onorabilità indicati nell'art. 9 del d.m.; 2) il mancato adempimento agli obblighi formativi permanenti; 3) la volontaria divulgazione di dati personali relativi ai programmi; 4) la reiterata violazione di uno dei doveri del mediatore esperto (art. 13, comma 1, lettera c) del d.m.); 5) la conduzione di uno o più programmi in presenza di una delle cause di incompatibilità di cui all'art. 19 (v. supra par. 13); 6) il perdurante ritardo nel pagamento del contributo per l'iscrizione e il mantenimento nell'elenco dei mediator esperti (art. 18, comma 7).

Si procede alla cancellazione d'ufficio della qualificazione di formatore nel caso di accertato mancato adempimento degli obblighi formativi permanenti.

Alla cancellazione su base volontaria dall'elenco dei mediatori esperti ovvero alla cancellazione della sola qualificazione di formatore, si procede su istanza in tal senso avanzata dall'interessato (che, stante il silenzio del D.M. su tale specifico profilo, deve ritenersi possibile senza specifiche motivazioni, a differenza dell'ipotesi di sospensione volontaria sopra esaminata).

Sull'istanza provvede, anche in questo caso, il responsabile dell'elenco con decreto adottato ai sensi dell'art. 15, comma 4.

Il procedimento

La procedura di contestazione è regolata dall'art. 15 del d.m. attuativo e prevede l'attivazione del procedimento d'ufficio nei casi in cui il responsabile dell'elenco, quando rileva la sussistenza di fatti che possono giustificare l'adozione di un provvedimento di sospensione o di cancellazione anche della sola qualificazione di formatore.

Il procedimento si apre con la comunicazione al mediatore esperto interessato. Il contenuto di tale comunicazione non è specificato dalla disciplina di matrice governativa, ma deve ritenersi che essa debba contenere necessariamente la descrizione dei fatti oggetto di contestazione e degli elementi probatori dai quali essi sono desunti. La comunicazione in esame contiene l'invito a fornire, entro un termine non superiore a trenta giorni, chiarimenti e ad effettuare eventuali produzioni documentali. Pur nella sua veste apparentemente “garantista” la previsione pecca nella sua formulazione, dal momento che prevede un termine “non superiore” a trenta giorni, dunque modulabile discrezionalmente dal responsabile. Tale profilo rappresenta una criticità non secondaria ai fini delle garanzie difensive, dal momento che un termine ipoteticamente di pochi giorni o addirittura ad horas potrebbe gravemente pregiudicare la possibilità per l'interessato di redigere una memoria difensiva e di reperire e produrre la documentazione necessaria alla propria difesa. Ne deriva l'auspicio che la prassi possa determinarsi nel senso di accordare all'incolpato un termine coincidente con la soglia massima prevista.

Scaduto il termine assegnato, il responsabile dell'elenco, esaminati, se presentati, i chiarimenti e documenti, può determinarsi nell'adozione di un provvedimento di archiviazione ovvero, se ritiene di procedere, contesta formalmente all'interessato i fatti riscontrati, indica le norme che ritiene violate e assegna un ulteriore termine di quindici giorni per le difese ed eventuali ulteriori produzioni documentali. Il contraddittorio è, dunque, esclusivamente cartolare, non essendo prevista l'audizione personale dell'incolpato ed anche sotto tale profilo la disciplina non appare improntata al massimo delle garanzie difensive.

Se nel termine assegnato l'interessato non fornisce elementi idonei a superare la contestazione, il responsabile dell'elenco, con decreto succintamente motivato, dispone la sospensione indicandone la durata ovvero la cancellazione (art. 15, comma 4).

Il provvedimento è comunicato senza ritardo, mediante utilizzo di PEC o altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato, all'indirizzo indicato dall'interessato al momento dell'iscrizione.

Non è prevista alcuna forma di impugnazione nei confronti della decisione assunta dal responsabile. Invece, in ogni fase della procedura di contestazione, il mediatore esperto può dichiarare di non avere interesse al mantenimento dell'iscrizione o dell'annotazione della qualificazione di formatore. In questo caso il responsabile dell'elenco dispone la relativa cancellazione.

Gli effetti della sospensione e della cancellazione

L'art. 16 del decreto ministeriale in analisi disciplina gli effetti della sospensione e della cancellazione dall'elenco. Il mediatore esperto, ricevuto il provvedimento di sospensione o di cancellazione, è tenuto a informare immediatamente il centro di giustizia riparativa presso il quale opera. Dalla comunicazione della sospensione o della cancellazione, al mediatore esperto è preclusa la conduzione di programmi, anche in corso di svolgimento (in questo caso, i programmi in corso di svolgimento saranno riassegnati ad altro mediatore esperto, a cura del centro). La medesima disciplina si applica nel caso di sospensione o cancellazione della qualificazione di formatore.

Per quanto riguarda la cessazione degli effetti della sospensione, la disciplina del D.M. attuativo prevede (art. 17) che il mediatore sospeso, almeno trenta giorni prima della scadenza del termine finale del periodo di sospensione irrogato per i motivi di cui alle lettere al comma 1, lett. a), b) e d), dell'art. 13 (vale a dire nel caso del venir meno dei requisiti di onorabilità; di mancata trasmissione delle attestazioni o certificazioni relative all'adempimento degli obblighi formativi permanenti ovvero di omesso pagamento del contributo) comunica e documenta al responsabile dell'elenco l'assolvimento degli obblighi previsti nelle medesime disposizioni. Il responsabile, verificato l'assolvimento degli obblighi in questione, alla scadenza del termine finale del periodo di sospensione dichiara cessata la sospensione, altrimenti dispone la cancellazione.

La durata della cancellazione dall'elenco dei mediatori esperti è variabile, secondo lo schema seguente: a) nel caso in cui la cancellazione sia dovuta al perdurante omesso pagamento del contributo (art. 18, comma 7, su cui v. supra par. 15), non è consentita una nuova iscrizione nell'elenco prima che sia decorso almeno un anno dalla comunicazione della cancellazione; b) negli altri casi, la cancellazione preclude al mediatore di procedere a nuova iscrizione per un periodo di due anni; c) nell'ipotesi in cui la cancellazione riguardi la qualificazione di formatore per qualsiasi causa, essa preclude al mediatore esperto formatore di procedere a nuova richiesta di attribuzione della qualificazione di formatore per un periodo di due anni.

In conclusione

L'avvio della giustizia riparativa verrà monitorato costantemente sulla base dei dati che i centri di giustizia riparativa invieranno, entro il 31 gennaio di ogni anno, al Ministero della giustizia, riguardanti il numero di mediatori esperti di cui i centri stessi si sono avvalsi, il numero di programmi svolti, la loro tipologia, durata ed esito, distinti per conferenze locali di riferimento.

Per agevolare l'avvio della riforma, il decreto ministeriale detta (art. 21) una disciplina transitoria per il primo popolamento dell'elenco, prevedendo che le domande di iscrizione all'elenco ai sensi degli articoli 5 e 7 del decreto stesso possano essere presentate da coloro che hanno completato una formazione alla giustizia riparativa e sono in possesso di una esperienza almeno quinquennale, anche a titolo volontario e gratuito, acquisita nel decennio precedente presso soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa, pubblici o privati, nonché di quanti prestano servizio presso i servizi minorili della giustizia o gli uffici di esecuzione penale esterna, che hanno completato una adeguata formazione alla giustizia riparativa e sono in possesso di adeguata esperienza almeno quinquennale acquisita in materia nel decennio precedente. Le domande sono presentate dagli interessati, a pena di inammissibilità, entro sei mesi dalla data di approvazione del modello ministeriale di domanda.

Le domande di iscrizione all'elenco nei casi di cui all'art. 6 del d.m. attuativo (si tratta dei soggetti che hanno completato una formazione teorica e pratica, seguita da tirocinio, nell'ambito della giustizia riparativa in materia penale, equivalente o superiore a quella prevista dal decreto stesso) sono altresì presentate a pena di inammissibilità entro sei mesi dal conseguimento dell'attestazione di idoneità in esito alla prova finale di cui all'art. 8, comma 5.

Le domande di attribuzione della qualificazione di formatore sono presentate dagli interessati, a pena di inammissibilità, entro sei mesi dalla data di approvazione del modello ministeriale di domanda di cui all'art. 11, comma 1, anche ove avanzate disgiuntamente dalle domande di iscrizione all'elenco.

In altri termini, nell'elenco dei mediatori esperti sarà iscritto chi al 31 dicembre 2022 era in possesso (in via alternativa):

1) di una formazione in materia di giustizia riparativa ed esperienza almeno quinquennale;
2) di una formazione teorica e pratica in giustizia riparativa e di un tirocinio con superamento di una prova pratica valutativa;
3) dell'attestazione di avere prestato servizio presso i servizi minorili della giustizia o gli uffici di esecuzione penale esterna e di vantare un'adeguata formazione ed esperienza.

Al netto di tali disposizioni, pesano sul decollo della giustizia riparativa i dubbi sull'adeguatezza dei finanziamenti, anche per assicurare i compensi a mediatori e formatori (e, in questa prospettiva, non fa ben sperare l'immancabile clausola di invarianza finanziaria che “blinda” i decreti attuativi).

Si tratta di un profilo di non poco conto, tenuto in considerazione che occorre rendere appetibile una posizione professionale che – al fine di assicurare la più completa formazione possibile - richiede un lungo percorso per gli aspiranti mediatori (servirà, infatti, una formazione di 680 ore, articolate su 160 di formazione teorica, 320 di formazione pratica e 200 di tirocinio, il doppio, cioè, di quanto aveva indicato il d.lgs. n. 150/2022, che aveva previsto “almeno” 340 ore suddivise tra 240 di teoria e pratica e 100 di tirocinio).

Problemi soprattutto in sede di primo popolamento dell'elenco potranno, inoltre, derivare dalla previsione dell'incompatibilità a esercitare il ruolo di mediatore esperto per chi esercita la professione forense o le funzioni di magistrato onorario nello stesso distretto (se pure si tratta di una previsione ragionevole nella prospettiva di assicurare l'indipendenza dei mediatori), nonché di chi è già iscritto all'albo dei mediatori civili, commerciali e familiari (e questa pare, invece, una previsione meno ragionevole tenuto conto dell'obiettiva affinità delle funzioni tra i ruoli).

Anche considerando che il primo popolamento dell'elenco potrà essere realizzato in forza della normativa transitoria con le risorse già esistenti, il sistema dovrà reggere l'impatto con il prevedibile aumento del numero di richieste di programmi e di invii di ufficio della magistratura ai centri di giustizia riparativa, per il tempo necessario alla formazione dei nuovi mediatori esperti, stimato dagli addetti ai lavori in non meno di due anni da oggi.

Inoltre, pur registrando favorevolmente l'aggiunta di un tassello importante, quale la disciplina dell'elenco dei mediatori esperti e dei requisiti di iscrizione, restano ancora molti punti da completare nell'ordito della disciplina di nuova introduzione, come l'organizzazione dei centri per la giustizia riparativa.

Le indicate criticità rischiano concretamente di rendere un mero flatus vocis il cronoprogramma previsto dalla riforma Cartabia, che prevede l'applicazione delle disposizioni in materia di giustizia riparativa ai procedimenti penali pendenti dal 30 giugno 2023.

Riferimenti normativi

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