Passaggio in giudicato delle sentenze del g.a. di II grado: computo del termine decadenziale per la proposizione della domanda risarcitoria in via autonoma

Massima

Se è vero che avverso le sentenze pronunciate, in sede di revocazione, dal Consiglio di Stato e dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana sono teoricamente esperibili l'opposizione di terzo e il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, è anche vero che, ai fini della concreta esperibilità del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, occorre interpretare l'articolo 107, comma 1, c.p.a. in combinato disposto con la preclusione stabilita dall'articolo 9, comma 1, secondo periodo, c.p.a., ove si prevede che il difetto di giurisdizione, nei giudizi di impugnazione, “è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione”.

Le sentenze del Consiglio di Stato passano in giudicato: i) con lo spirare dei termini per proporre il ricorso per cassazione o la revocazione ordinaria, ove non proposti; ii) con la pubblicazione della sentenza che dichiara inammissibile il ricorso per revocazione; iii) il giorno in cui spirano i termini del ricorso per cassazione avverso la sentenza resa nel giudizio di revocazione, ove esso, avendo positivamente superato la fase rescindente e dunque revocato la sentenza gravata, abbia deciso in qualsiasi senso il c.d. giudizio rescissorio: è solo a tale ipotesi che si riferisce, ove correttamente inteso, l'art. 107, comma 1, c.p.a.

È irricevibile, per tardività della notifica ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a., la domanda risarcitoria introdotta con ricorso di primo grado oltre il termine di decadenza di centoventi giorni, decorrenti dal passaggio in giudicato della sentenza con la quale il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, pur decidendo il merito dell'appello, non ha pronunciato su alcuna questione in punto di giurisdizione. Il termine decadenziale per proporre l'azione risarcitoria in via autonoma, dunque, inizia a decorrere dal momento del passaggio in giudicato della sentenza che ha deciso l'appello, coincidente, ove tale sentenza sia stata a sua volta impugnata con ricorso per revocazione dichiarato inammissibile, con la pubblicazione della sentenza resa in sede di revocazione.

Il caso

Dinanzi alla sezione giurisdizionale del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana (“Cgars”) veniva impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sezione IV, n. 1302 dell'11 maggio 2022, con la quale era stato dichiarato irricevibile, per tardività della notifica, il ricorso proposto ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a. dal socio accomandatario e amministratore unico di un laboratorio di analisi.

In particolare, il ricorrente aveva proposto, dinanzi al giudice amministrativo di prime cure, una domanda risarcitoria per ottenere la riparazione dei danni asseritamente subiti in ragione della illegittima attività amministrativa compiuta dal Commissario straordinario dell'Azienda sanitaria provinciale di Catania – che aveva disposto la revoca degli atti autorizzativi necessari per la gestione e l'esercizio del suddetto laboratorio – illegittimità già accertata giudizialmente dal Cgars con una precedente pronuncia, ossia con la sentenza n. 246 del 24 maggio 2017.

Il Cgars, quindi, era chiamato a delibare sul ricorso in appello esperito avverso la richiamata sentenza del Tar Sicilia, con il quale era stata riproposta la domanda risarcitoria dichiarata irricevibile.

L'appello, in particolare, si incentrava sulla violazione dei principi generali del processo in tema di impugnazione e di formazione del giudicato in quanto, secondo la prospettazione della parte appellante, ai fini del passaggio in giudicato della sentenza del Cgars n. 246/2017 – ritenuta dal Tar passata in giudicato, con conseguente tardività della domanda risarcitoria, stante l'intervenuto, inutile, decorso del termine decadenziale di 120 giorni di cui all'art. 30, commi 3 e 5, c.p.a. – si sarebbe dovuto attendere il decorso del termine di sei mesi per l'eventuale ricorso per cassazione avverso la sentenza del Cgars n. 1046 del 16 novembre 2020, con la quale era stato dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto dall'Azienda sanitaria provinciale di Catania avverso la medesima sentenza del Cgars n. 246/2017.

La questione

La questione giuridica sottoposta al vaglio del Cgars riguarda l'individuazione del dies a quo del termine decadenziale per proporre la domanda risarcitoria in via autonoma, quando l'esperimento di tale azione consegue all'accertamento giudiziale dell'illegittimità dell'azione amministrativa che si assume causativa del lamentato danno.

La peculiarità del caso di specie risiede nel fatto che la sentenza del giudice amministrativo di secondo grado, con la quale è stata accertata l'illegittimità dell'agere amministrativo, è stata, a sua volta, oggetto di gravame con ricorso per revocazione, anch'esso già deciso dal giudice amministrativo al momento della proposizione della domanda volta ad ottenere il risarcimento del danno.

Pertanto, ai fini dell'individuazione del dies a quo per la proposizione dell'azione risarcitoria, il Cgars ha dovuto stabilire il momento del passaggio in giudicato della sentenza che ha accertato l'illegittimità dell'azione amministrativa, prendendo in considerazione il fatto che la stessa fosse stata impugnata con ricorso per revocazione e che tale ricorso fosse stato poi dichiarato inammissibile con sentenza definitiva di rito.

In via generale va evidenziato che la pendenza del giudizio di revocazione impedisce la formazione del giudicato sulla sentenza revocanda. Va, poi, ricordato che avverso le sentenze pronunciate, in sede di revocazione, dal Consiglio di Stato e dal Cgars sono teoricamente esperibili l'opposizione di terzo e il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

Ciò risulta rilevante nel caso di specie in quanto, secondo la prospettazione della parte appellante, il termine decadenziale per proporre la domanda risarcitoria non risulterebbe ancora decorso, in quanto il passaggio in giudicato della sentenza revocanda (ossia la sentenza del Cgars n. 246/2017) sarebbe intervenuto solo allo scadere del termine semestrale per proporre ricorso per cassazione avverso la sentenza di inammissibilità del ricorso per revocazione.

La soluzione giuridica

Il Cgars, nel risolvere la questione giuridica illustrata, prende in considerazione due aspetti relativi, l'uno, alla proposizione di motivi di ricorso afferenti a questioni di giurisdizione avverso la prima sentenza del Tar Sicilia – ossia quella riformata in appello dal Cgars con la sentenza che ha accertato l'illegittimità della revoca disposta dal Commissario straordinario dell'Azienda sanitaria provinciale di Catania – e, l'altro, alla tipologia di sentenza resa in sede revocatoria dallo stesso Cgars.

Quanto al primo aspetto, il Cgars ha osservato che avverso la citata sentenza del Tar Sicilia non era stata proposta alcuna questione in punto di giurisdizione. Di conseguenza, esulando dall'oggetto del giudizio di appello le questioni di giurisdizione, la pronuncia resa in tale grado dal Cgars (vale a dire la sentenza n. 246/2017) non avrebbe potuto essere impugnata con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione. Da ciò discende, inoltre, che neanche la successiva sentenza pronunciata dal Cgars in sede di revocazione avrebbe potuto essere impugnata con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, in forza del principio del parallelismo dei mezzi di impugnazione sancito dall'art. 107, comma 1, c.p.a. – vieppiù laddove, come nel caso di specie, il giudizio di revocazione si era concluso con una pronuncia in rito (sentenza di inammissibilità), come tale limitata alla sola fase rescindente –.

Quanto al secondo aspetto, il Cgars ha affermato che la sentenza pronunciata nel giudizio di revocazione, non potendo essere impugnata con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, è passata in giudicato il giorno stesso della sua pubblicazione. Ciò, quindi, ha determinato anche il contestuale passaggio in giudicato della sentenza impugnata con ricorso per revocazione, ossia la sentenza del Cgars n. 246/2017 con la quale era stata accertata l'illegittimità dei provvedimenti amministrativi che si intendeva far valere a fini risarcitori.

Sulla scorta di tale ragionamento, dunque, il Cgars ha individuato nel passaggio in giudicato della sentenza di inammissibilità del ricorso per revocazione, il momento del passaggio in giudicato della sentenza rilevante ai fini della determinazione del dies a quo del termine decadenziale di 120 giorni per proporre la domanda risarcitoria in via autonoma. Nel caso esaminato dal Cgars, ciò ha condotto a confermare la tardività della domanda risarcitoria e a respingere l'appello.

Il Cgars, facendo applicazione dei principi ricavati dall'interpretazione delle norme processuali afferenti ai mezzi di impugnazione esperibili avverso le sentenze del giudice amministrativo di secondo grado, ha poi stilato un elenco dei possibili casi in cui tali sentenze passano in giudicato, vale a dire: i) con lo spirare dei termini per proporre il ricorso per cassazione o la revocazione ordinaria, ove non proposti; ii) con la pubblicazione della sentenza che dichiara inammissibile il ricorso per revocazione; iii) il giorno in cui spirano i termini del ricorso per cassazione avverso la sentenza resa nella fase rescissoria del giudizio di revocazione, e ciò anche con riguardo ai casi di revocazione straordinaria, in quanto il positivo superamento della fase rescindente determina la rimozione del giudicato; iv) nel caso in cui oltre al ricorso per revocazione sia stato proposto anche ricorso per cassazione e la decisione di quest'ultimo ricorso sia intervenuta successivamente, il giudicato sulla sentenza del giudice amministrativo di secondo grado si formerà in seguito alla pronuncia della Corte di Cassazione.

Osservazioni

La sentenza del Cgars risulta di notevole interesse in quanto, nel risolvere la questione di diritto afferente alla individuazione del dies a quo del termine decadenziale per proporre l'azione risarcitoria in via autonoma nell'ambito del processo amministrativo, offre chiarimenti su alcuni profili inerenti alla determinazione del passaggio in giudicato delle sentenze rese dal giudice amministrativo di secondo grado nelle ipotesi in cui le stesse siano state impugnate mediante ricorso per revocazione. Il pregio della sentenza in esame, in particolare, risiede nell'individuazione della regula iuris applicabile in concreto, individuata mediante una applicazione sistematica delle norme processuali che regolano i mezzi di impugnazione delle sentenze del giudice amministrativo.

In proposito occorre rilevare che l'art. 30, comma 5, c.p.a., oltre a stabilire che la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del medesimo giudizio nel quale sia stata proposta azione di annullamento, prevede che tale azione può essere in ogni caso esperita entro il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della “relativa sentenza” – ossia della sentenza di annullamento o di accertamento dell'illegittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati –. Tale disposizione normativa, invero, nulla dice in ordine alla individuazione del momento nel quale deve considerarsi passata in giudicato la sentenza del giudice amministrativo, ancorché ciò incida direttamente sulla individuazione del dies a quo del termine decadenziale per la proposizione dell'azione risarcitoria.

Non si tratta, tuttavia, di una lacuna normativa, in quanto ai fini della determinazione del momento del passaggio in giudicato di tali sentenze – e, quindi, dell'applicazione dell'art. 30, comma 5, c.p.a. – sovviene la nozione di cosa giudicata formale di cui all'art. 324 c.p.c. – che trova applicazione anche nel processo amministrativo in forza del rinvio esterno operato dall'art. 39 c.p.a. – in base alla quale si intende passata in giudicato la sentenza non più soggetta ai mezzi di impugnazione ordinari.

A ben vedere, la soluzione propugnata dal Cgars sottende l'applicazione di tale basilare regola processuale, in uno con il principio del parallelismo dei mezzi di impugnazione della sentenza emessa nel giudizio di revocazione, sancito dall'art. 107 c.p.a., secondo il quale “Contro la sentenza emessa nel giudizio di revocazione sono ammessi i mezzi di impugnazione ai quali era originariamente soggetta la sentenza impugnata per revocazione” – principio mutuato dal sistema processuale civile, che prevede una regola identica all'art. 403, comma 2, c.p.c. –.

È sulla scorta di tali regole e principi che il Cgars ha deciso il caso di specie, in quanto la definizione in rito del giudizio di revocazione e la mancata proposizione in appello, avverso la sentenza revocanda, di questioni in punto di giurisdizione, sono risultate preclusive dell'esperimento del ricorso per cassazione, con le conseguenze sopra analizzate quanto al passaggio in giudicato della sentenza del Cgars e all'individuazione del dies a quo del termine per proporre la domanda risarcitoria in via autonoma.

Si tratta di una soluzione ineccepibile e sicuramente da condividere, anche tenuto conto di quanto previsto dall'art. 107, comma 2, c.p.a., che preclude l'esperimento del ricorso per revocazione avverso la sentenza emessa nel giudizio di revocazione.

Anche il decalogo stilato dal Cgars in relazione alle ipotesi di passaggio in giudicato delle sentenze del giudice amministrativo di secondo grado, invero, si fonda sul principio dell'esaurimento dei mezzi di impugnazione ordinari, che costituisce il fulcro intorno al quale ruota la nozione di cosa giudicata formale. Le regole processuali sin qui richiamate, come ben evidenziato dal Cgars, valgono anche laddove sia stato proposto ricorso per revocazione straordinaria, in quanto il positivo superamento della fase rescindente determina il venir meno del vincolo del giudicato e riapre, ove ne sussistano i presupposti, la possibilità di esperire i mezzi di impugnazione ordinari avverso la pronuncia che va a sostituirsi alla sentenza revocata.

Va, infine, segnalato che la decisione del Cgars amplia ed arricchisce un precedente orientamento giurisprudenziale che nel richiamare la nozione di cosa giudicata formale di cui all'art. 324 c.p.c., quale cardine per individuare il momento del passaggio in giudicato delle sentenze del Consiglio di Stato, affermava anche che nel processo amministrativo non esistono disposizioni sul giudicato formale di carattere derogatorio dell'art. 324 c.p.c. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 2252 del 5 aprile 2019, nella quale, sul punto, si richiamano Cons. Stato, Ad. Plen., sent. n. 24 del 3 luglio 2012 e Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 2986 del 16 giugno 2008).

Guida all'approfondimento

G. Balena, Istituzioni di diritto processuale civile – Il processo ordinario, Vol. II, VI ed., Bari, 2023, pag. 521 e ss.; S. Perongini, La revocazione, l'opposizione di terzo e il ricorso per cassazione, in G. P. Cirillo (dir.) Diritto processuale amministrativo, Milano, 2017, p. 905 e ss.; A. Travi, Lezioni di giustizia amministrativa, XV ed., Torino, 2023, pp. 349 e ss.