Impugnazione della cartella conosciuta tramite estratto di ruolo: la Consulta salva (per ora) le limitazioni vigenti, invitando il legislatore ad intervenire
02 Novembre 2023
Massima Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado Napoli e dal Giudice di Pace di Napoli, in relazione all'articolo 12, comma 4-bis, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603, così come modificato dall'articolo 3-bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito con modificazione nella l. 17 dicembre 2011, n. 215, che limita solo a tre fattispecie particolari e predeterminate la diretta impugnabilità della cartella che si assume invalidamente notificata e di cui si sia venuti a conoscenza tramite la consultazione dell'estratto di ruolo. La scelta legislativa, pur muovendo dalla comprensibile intenzione di limitare una grave proliferazione di ricorsi spesso strumentali, ha effettivamente inciso sull'ampiezza della tutela giurisdizionale; ma il rimedio al vulnus riscontrato richiede, almeno in prima battuta, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore e possibili in più direzioni, ciò che rende inammissibili le questioni di legittimità costituzionale proposte. Il caso Impugnazione di cartella conosciuta tramite la consultazione dell'estratto di ruolo in assenza di procedura esecutiva Nell'ambito di un giudizio promosso avanti alla CGT di primo grado di Napoli, il contribuente ha riferito di avere appreso, tramite la consultazione dell'estratto di ruolo (cioè un elaborato informatico, come tale non direttamente impugnabile, rilasciato dall'AdER), dell'esistenza di una cartella emessa nei suoi confronti e relativa alla TARSU del 2011, cartella che ha assunto come invalidamente notificata, con conseguente maturazione della prescrizione del credito tributario stante la mancanza di successivi atti interruttivi: per tali motivi, ha direttamente impugnato la cartella conosciuta tramite la consultazione dell'estratto di ruolo, pur in assenza di ulteriori atti esecutivi. La CGT ha osservato che, effettivamente, la notifica doveva ritenersi invalida e che nessun atto interruttivo era stato posto in essere, con conseguente astratta fondatezza delle doglianze attoree. Tuttavia, ai sensi dell'articolo 3-bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, cit., norma ritenuta dalla Suprema Corte applicabile anche ai procedimenti pendenti, il ricorso doveva ritenersi inammissibile, poiché la disposizione normativa in parola prevede la diretta impugnabilità della cartella conosciuta tramite l'estratto di ruolo, in via anticipata rispetto all'eventuale successivo atto esecutivo, solo nei previsti tre casi di pregiudizio nei rapporti con la Pubblica amministrazione relativamente a partecipazione a gare d'appalto, riscossione di somme o perdita di benefici. Ciò posto, dubitando della legittimità della norma in parola, che comprime il diritto di difesa limitando fortemente l'impugnativa diretta ed anticipata della cartella, in precedenza invece sempre riconosciuta dalla giurisprudenza di legittimità, con ordinanza 23 gennaio 2023 la Corte di Giustizia Tributaria ha sollevato questione di legittimità costituzionale, essendo la questione sia non manifestamente infondata, sia rilevante nel caso concreto, posto che laddove la norma di cui trattasi fosse ritenuta illegittima, il ricorso avrebbe trovato accoglimento. Analoga questione di legittimità costituzionale è stata sollevata anche dal Giudice di Pace di Napoli con ordinanza 3 febbraio 2023 in tema di impugnativa di cartelle relative a contravvenzioni stradali. I due giudizi di legittimità promossi sono stati riuniti dalla Corte costituzionale. La questione Eccezione di legittimità costituzionale relativamente all'articolo 3-bis d.l. n. 146/2021 (l. n. 215/2011) La materia oggetto delle ordinanze di rimessione è quella relativa all'ammissibilità o meno della diretta impugnazione di una cartella o di un ruolo che si assumono non notificati e conosciuti tramite la causale consultazione dell'estratto di ruolo, anche in assenza di un successivo atto esecutivo (il quale è invece pacificamente impugnabile deducendo la mancata notifica dell'atto presupposto qual è la cartella, ai sensi dell'articolo 19, comma 3, d.lgs. n. 546/1992). Come noto, il tema negli ultimi anni è stato oggetto di un appassionato dibattito ed ha visto importanti pronunce di legittimità e un radicale intervento normativo. In particolare, chiamate a comporre il contrasto giurisprudenziale verificatosi sul punto, nel 2015 le Sezioni Unite hanno ampliato l'accesso alla tutela giurisdizionale, aderendo alla tesi della possibilità per il contribuente di esperire una tutela anticipata facoltativa tramite l'impugnazione della cartella conosciuta a mezzo dell'estratto di ruolo, senza dovere attendere il successivo atto esecutivo, ciò discendendo da “una lettura costituzionalmente orientata” della normativa e dalla necessità di non comprimere o ritardare “l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale” (così Cass., sez. un., 2 ottobre 2015, n. 19704; conforme la successiva Cass., sez. V, 31 ottobre 2018, n. 27799). Tuttavia, il Legislatore è poi intervenuto con l'articolo 3-bis d.l. n. 146/2021, cit., inserendo il comma 4-bis all'articolo 12 d.lgs. n. 602/1973, e prevedendo la non impugnabilità dell'estratto di ruolo, eccetto tre casi specifici di pregiudizio nei rapporti con la PA («l'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici…oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici […] o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione»); mentre in tutti gli altri casi è impugnabile solo il primo atto con cui si manifesta la pretesa cautelare o esecutiva, così superandosi il principio della generalizzata tutela immediata fatto proprio dalle Sezioni Unite nel 2015. Sul presupposto che trattasi di questione di massima di particolare importanza ex art. 374, comma 2, c.p.c., Cass., sez. V, ord. 10 febbraio 2022, n. 4526, ha rimesso agli atti alle Sezioni Unite. Le Sezioni Unite hanno così chiarito che il novellato comma 4-bis «si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma» (così Cass., Sez. Un., 19 luglio 2022, n. 26283; conforme la successiva Cass., Sez. V, ord. 7/3/2023, n. 6857). È in questo contesto normativo e giurisprudenziale che si inseriscono le due ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale, che dubitano della legittimità della novella del 2021. Le soluzioni giuridiche Inammissibilità della questione di legittimità costituzionale per la necessità di un intervento normativo di sistema con scelte di fondo rientranti nella discrezionalità legislativa Con la sentenza qui annotata, la Corte costituzionale risolve in poche battute la questione sollevata dal Giudice di Pace di Napoli, censurandola come inammissibile per l'insufficiente descrizione della fattispecie concreta e per il conseguente difetto di motivazione sulla rilevanza della questione. Pur se il dispositivo è sempre quello dell'inammissibilità, molto più articolata, ed oggettivamente di grande interesse, è invece la decisione sulla questione proposta dalla Corte di Giustizia di primo grado di Napoli. Il giudice delle leggi, infatti, mostra di non misconoscere le ragioni fattuali che sono state alla base dell'intervento normativo e che sono state sviluppate in chiave difensiva dall'Avvocatura dello Stato, e cioè la necessità di fermare la proliferazione di ricorsi per carichi anche molto risalenti e relativi ad esazioni solo formalmente in carico all'ente riscossore e che ragionevolmente mai saranno attivate, impugnazioni che la pratica quotidiana dimostra essere fatte al solo scopo di lucrare le spese di lite. Tuttavia, nel selezionare e tipizzare le ipotesi in cui resta possibile la tutela tramite la anticipata reazione giudiziaria in ragione di un concreto interesse ad agire da parte del contribuente, il Legislatore ha operato una scelta eccessivamente riduttiva, limitandosi a prevedere solo tre ipotesi di pregiudizio derivante dalla pendenza di cartelle con indebita iscrizione a ruolo, tutte relative ai rapporti con la pubblica amministrazione; mentre detto pregiudizio ben può essere ragionevolmente configurabile anche in ulteriori situazioni, ed in particolare nei rapporti privatistici, quali a mero titolo di esempio la cessione d'azienda, ove il debito fiscale, pur se risultante da cartelle sostanzialmente prescritte, ben può incidere sul presso di vendita, o nei finanziamenti bancari. Ciò nonostante, non risulta possibile, “almeno in prima battuta” (punto 12 della motivazione), procedere ad una declaratoria di incostituzionalità della norma, posto che il rimedio alla situazione che si è prodotta per effetto della norma censurata, necessita di intervento normativo di sistema implicante scelte di fondo che coinvolgono profili e opzioni tutti rientranti nella discrezionalità del legislatore, essendo possibile intervenire in più direzioni, peraltro nemmeno alternative: da un lato “estendendo con i criteri ritenuti opportuni la possibilità di una tutela anticipata a fattispecie ulteriori” rispetto a quelle ora previste; dall'altro lato agendo in radice sulle patologie del sistema della riscossione, eliminando per il passato la “massa di crediti ormai evidentemente prescritti” e strutturando il sistema in modo che in futuro “tale fenomeno non si ripeta”. E sotto quest'ultimo angolo visuale, viene quindi formulato il “pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall'art. 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111”,tenuto conto che i dati ufficiali riferiscono dell'esistenza di 170 milioni di cartelle formalmente pendenti ed in carico all'ente riscossore, pur se in larga parte pacificamente prescritte. Osservazioni Sentenza monito ed invito a Parlamento e Governo ad intervenire Dalla sentenza della Corte costituzionale che qui si annota, emergono due inequivoche asserzioni: per un verso, il fatto che la possibilità di una generale tutela anticipata avverso le cartelle conosciute tramite estratto di ruolo, ha portato ad un patologico e pretestuoso aumento esponenziale di impugnazioni strumentali, sostanzialmente finalizzate all'unico scopo di ottenere le spese di lite, avverso cartelle che mai sarebbero azionate; per altro verso però, il fatto che la riforma del 2021 tramite il più volte citato articolo 3-bis, ha inciso in modo eccessivamente penalizzante sull'accesso alla tutela anticipata, predeterminando ex lege l'interesse ad agire in casi troppo limitati e marginali e comunque relativi ai soli rapporti con la Pubblica Amministrazione, con ciò impedendo la tutela anticipata in altre situazioni in cui vi sarebbe un oggettivo interesse ad agire stante la presenza di cartelle che minano la credibilità fiscale del contribuente. Occorre quindi un nuovo intervento correttivo, perché “l'abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema […] non può in via sistematica comprimere il bisogno di tutela anticipata dei soggetti, fossero anche pochi, che legittimamente lo invocano”. Tuttavia, poiché le soluzioni possibili sono molteplici e tutte rientranti nella discrezionalità legislativa, la Corte ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale, non ritenendo possibile intervenire direttamente “almeno in prima battuta”. E proprio quest'ultimo inciso appare molto rilevante: si tratta di una cosiddetta sentenza monito, nella quale la Corte ravvisa una stortura del sistema, invita al momento il Legislatore a provvedere, ma si riserva in futuro un intervento diretto in caso di mancato adeguamento legislativo.
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