L’evoluzione del sindacato delle leggi-provvedimento

Introduzione

La natura delle leggi-provvedimento

Con l'espressione legge-provvedimento si intende l'atto legislativo adottato con le forme e il procedimento tipico delle fonti normative primarie, che si contraddistingue, però, per il contenuto particolare e concreto che, secondo la definizione generale fornita dalla Corte costituzionale, incide «su un numero limitato di destinatari, attraendo nella sfera legislativa quanto normalmente affidato all'autorità amministrativa» (1).

Si tratta di una figura “ibrida” che storicamente si è affermata con l'avvento dello Stato democratico e sociale che interviene direttamente e concretamente nella società e che, perciò, ha un contenuto lontano dalle caratteristiche generalità e astrattezza delle fonti normative primarie (2). Ecco perché le leggi-provvedimento hanno creato inizialmente problemi di compatibilità con il sistema delle fonti inteso come quell'insieme di atti giuridici idoneo a produrre le norme, generali e astratte, che compongono il c.d. diritto oggettivo dell'ordinamento giuridico.

La questione ordinamentale – che, in questa sede, si può solo accennare - è stata risolta grazie all'accoglimento della teoria della legge in senso formale, secondo la quale la legge è tale indipendentemente dal suo contenuto e la definizione dell'atto come legge non incontra alcun limite di contenuto al di fuori della Costituzione, sicché la sua adozione mediante il procedimento di formazione della legge previsto dalla Costituzione non può generare alcun dubbio sulla sua natura giuridica (3).

Si tratta, in altri termini, della teoria che, escludendo l'esistenza di qualsivoglia “riserva di amministrazione”, prende atto di una delle numerose alterazioni rispetto al modello liberale della separazione dei poteri nell'attuale sistema ordinamentale.

Riconosciuta la natura legislativa anche ad atti sprovvisti dei requisiti di generalità ed astrattezza, la dottrina ha, poi, distinto, con riguardo sia ai profili contenutistici, sia quelli a quelli funzionali, le leggi-provvedimento innovative rispetto alle leggi-provvedimento esecutive (4); le leggi-provvedimento in luogo (o in sostituzione) di provvedimento amministrativo rispetto alle leggi-provvedimento di approvazione e di autorizzazione funzionalmente legate ad un provvedimento amministrativo. La categoria è, però, aperta ed eterogenea, comprendendo anche leggi personali, leggi retroattive, di sanatoria e di interpretazione autentica.

Infine, si sono dovuti affrontare i problemi legati alla loro sindacabilità al fine di garantire adeguata tutela alle posizioni giuridiche dei destinatari di tali peculiari leggi, in quanto, la tutela dinanzi al Giudice naturale delle Leggi è apparsa sin dall'inizio non rispettosa di principi di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale, in considerazione principalmente dell'impossibilità di accesso in via diretta, dell'assenza di un doppio grado di giudizio e dell'assenza di un sistema di tutela cautelare e risarcitorio, sia in forma specifica, sia per equivalente monetario (5).

Il ruolo della giurisprudenza costituzionale

Il vaglio delle leggi-provvedimento attraverso lo “stretto scrutinio di costituzionalità”

L'interesse della giurisprudenza costituzionale nei confronti degli atti legislativi a contenuto sostanzialmente amministrativo risale alla sentenza della Corte Costituzionale n. 60/1957, pronunciata nel contesto dei giudizi di costituzionalità che si erano instaurati in relazione alle leggi di riforma agraria del 1950, che avevano demandato al Governo di provvedere, con decreti aventi valore di legge ordinaria, ad emanare provvedimenti sostanzialmente amministrativi di espropriazione dei latifondi della Sila nella forma di atti legislativi. In quell'occasione, infatti, la Corte ha sostenuto che gli artt. 70, 76, 77 della Costituzione, compresi nel gruppo delle norme aventi per oggetto "la formazione delle leggi" (Parte II, Titolo I, Sezione II), «non definiscono la funzione legislativa nel senso che essa consista esclusivamente nella produzione di norme giuridiche generali ed astratte», pur riconoscendo che «dallo spirito dell'ordinamento costituzionale si desume che la legge singolare ha natura eccezionale».

Per quanto riguarda il profilo della sindacabilità di tali atti, la Corte costituzionale ha, poi, chiarito che gli stessi sono soggetti al suo controllo giurisdizionale, senza, così, far sorgere “il delicato problema” di una eventuale elusione dell'art. 113 della Costituzione.

Nella giurisprudenza successiva, la Corte costituzionale ha, infatti, sempre riconosciuto che l'adozione di leggi-provvedimento non annulla il diritto di difesa del cittadino, venendosi lo stesso a connotare secondo il regime tipico dell'atto legislativo adottato, trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale (6). In sostanza, secondo la Corte, il passaggio dall'atto amministrativo alla legge implica un mutamento del regime di tutela giurisdizionale, tutela che dal giudice comune passa alla giustizia costituzionale, ma non determina, in quanto tale, una lesione del diritto a tale tutela (art. 24, comma 1, Cost. e 113, comma 2, Cost.) né a concretizzare alcun effetto discriminatorio né, infine, ad alterare la parità delle parti nel processo (art. 111, comma 2, Cost.) (7).    

Tuttavia, la stessa Corte Costituzionale ha progressivamente imposto uno scrutinio di legittimità costituzionale più rigoroso per le leggi-provvedimento – definito “stretto scrutinio di costituzionalità” - sotto il profilo della ragionevolezza, per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio, precisando altresì che tale sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (8). In particolare, la Consulta deve valutare le norme alla luce dei principi della ragionevolezza e della non arbitrarietà, affinché il ricorso alla legge provvedimento non si riveli una modalità per aggirare il principio di uguaglianza e, quindi, risulti la congruità/conformità dello strumento utilizzato rispetto al fine perseguito e la proporzionalità della misura in vista dell'ottenimento dello scopo (9).

La dottrina ha, però, evidenziato che il tentativo di estendere il sindacato costituzionale di ragionevolezza alla luce delle figure sintomatiche proprie del vizio di eccesso di potere dell'atto amministrativo non si è rivelato efficace nella sua attuazione pratica, in quanto «questa forma di sindacato costituzionale non può avere la medesima efficacia del sindacato del giudice amministrativo, poiché l'intensità del vaglio costituzionale di stretta ragionevolezza è sicuramente inferiore rispetto al controllo sull'eccesso di potere amministrativo, stante peraltro la maggiore difficoltà di individuare tale vizio in atti non necessariamente motivati, quali appunto sono le leggi» (10). Tale considerazione ha indotto la stessa Corte Costituzionale a riconoscere in concreto dei limiti specifici di ammissibilità delle leggi-provvedimento, oltre ai limiti generali legati al rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, ovverossia, in primo luogo, il limite del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine sia alla decisione delle cause in corso, sia in ordine al giudicato già formatosi sull'atto amministrativo assorbito dalla fonte primaria. In relazione ai limiti specifici di ammissibilità, il giudice delle leggi è, quindi,  chiamato ad effettuare un vaglio particolarmente approfondito sullo scopo dell'intervento legislativo che, pur non essendo precluso in astratto, è censurabile ogniqualvolta l'unico intento «è quello di incidere su uno o più giudicati, non potendo essere consentito al legislatore di risolvere direttamente, con la forma di legge, concrete controversie» (11).

La “riserva di procedimento amministrativo”

Il limite specifico di ammissibilità delle leggi-provvedimento regionali

Il dibattito sviluppatosi intorno all'equilibrio dei poteri nell'assetto ordinamentale previsto dalla Costituzione repubblicana ha fatto prevalere, nella dottrina, una considerazione unitaria della problematica delle leggi-provvedimento nell'ordinamento costituzionale, optando in questo modo nel senso dell'ammissibilità, in linea di principio, anche delle leggi-provvedimento delle Regioni, peraltro, confermata dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 (12).

La Corte Costituzionale ha, però, adottato proprio per le leggi-provvedimento regionali un atteggiamento particolarmente restrittivo, individuando quale ulteriore limite specifico di ammissibilità il rispetto della “riserva di procedimento amministrativo” che si distingue nettamente dalla riserva di amministrazione, perché viene valorizzata l'esigenza che una data materia «per la stessa conformazione che il legislatore le ha dato, si presenta con caratteristiche tali da enfatizzare il rispetto di regole che trovano la loro naturale applicazione nel procedimento amministrativo», quali una approfondita istruttoria e la partecipazione dei soggetti interessati — che invece «non si potrebbero addebitare all'atto legislativo, in quanto fisiologicamente estranee al relativo procedimento»(13). In particolare, si tratterebbe di una limitazione per il legislatore in ordine alle materie – invero, dagli incerti confini – “naturaliter amministrative”, per le quali il trasferimento della tutela del privato dinanzi alla Corte costituzionale non è priva di conseguenze sotto il profilo della pienezza ed effettività, in quanto solo dinanzi al giudice amministrativo è possibile un pieno sindacato del rispetto del principio del “giusto procedimento”.

La materia che, più di ogni altra, è stata considerata dalla Corte costituzionale caratterizzata dalla sua intrinseca “natura amministrativa” è quella della tutela dell'ambiente, nella quale rientrano gli atti di adozione dei calendari venatori e dei piani regionali per l'individuazione delle zone e dei periodi per l'addestramento, l'allevamento e le gare dei cani. Numerose pronunce hanno ritenuto non conforme alla Costituzione l'approvazione dei calendari venatori e dei piani regionali con legge regionale, anziché con provvedimento amministrativo, e hanno affermato l'illegittimità costituzionale delle relative disposizioni per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in relazione sia all'art. 18, comma 4, sia all'art. 10, comma 8, lett. e), l. n. 157/1992, trattandosi di norme che “esplicitano” la natura tecnica del provvedere (14). Infatti, l'art. 18, comma 4, l. n. 157/1992 «garantisce un'istruttoria approfondita e trasparente anche ai fini del controllo giurisdizionale e non tollera, quindi, che il calendario venatorio venga irrigidito nella forma legislativa» (15), così anche l'art. 10, comma 8, lett. e), l. n. 157/1992 prevede «un'attività procedimentale articolata e complessa, che include più momenti di interlocuzione tecnica con l'ISPRA e che presuppone l'adozione e il rispetto della pianificazione faunistica, culminando con l'adozione dei provvedimenti amministrativi che disciplinano l'esercizio dell'attività venatoria, inclusa l'attività di allenamento dei cani, nel rispetto dell'esigenza di assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili» (16). In simili ambiti, infatti, il ricorso allo strumento della legge, in luogo del provvedimento amministrativo, non assicura le «garanzie procedimentali per un giusto equilibrio tra i vari interessi in gioco, da soddisfare anche attraverso l'acquisizione di pareri tecnici» (17).

Dalla giurisprudenza costituzionale richiamata emerge, però, che il principio del giusto procedimento amministrativo acquista rilievo nel sindacato delle leggi-provvedimento regionali non quale principio di rilevanza costituzionale, tale da poter vincolare anche il legislatore nazionale, ma quale principio generale dell'ordinamento vincolante solo per il legislatore regionale, in quanto imposto nell'ambito di una materia di competenza legislativa esclusiva statale in termini espressi od anche implicitamente (18). In altri termini, il principio della riserva di procedimento amministrativo viene ricavato non tanto dagli articoli costituzionali in tema di pubblica amministrazione, in particolare dall'art. 97 Cost., quanto dal riparto di competenze Stato-Regioni, ex art. 117 Cost.

La pronuncia del TAR Veneto, sez. IV, 14 novembre 2023, n. 1629

L'esclusività del sindacato della Corte Costituzionale anche sulle leggi-provvedimento regionali

Con sentenza 18 luglio 2023, n. 148, la Corte costituzionale ha esteso i principi sopra delineati sulla “riserva di procedimento amministrativo” anche all'approvazione del piano faunistico-venatorio, dichiarando, così, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Veneto, 28 gennaio 2022, n. 2. La legge-provvedimento regionale in questione era stata impugnata in via principale – unitamente ai provvedimenti attuativi con i motivi aggiunti - dinanzi al TAR Veneto. Il giudice amministrativo aveva, quindi, sollevato in via incidentale la questione di legittimità costituzionale e chiuso il giudizio innanzi a sè, in seguito alla sua riassunzione ai sensi dell'art. 80 c.p.a., con sentenza del 14 novembre 2023, n. 1629. Con tale pronuncia il TAR Veneto ha dichiarato inammissibile il ricorso principale «perché le leggi provvedimento sono sindacabili solo nell'ambito del giudizio di costituzionalità, e possono essere oggetto di censura solamente attraverso l'interpositio dell'impugnazione degli atti applicativi», e, rispetto ai motivi aggiunti, dichiarato la cessazione della materia del contendere, data l'attività provvedimentale successiva della Regione Veneto di puntuale attuazione della sentenza della Corte Costituzionale pronunciata nell'incidente di costituzionalità.

In definitiva, il TAR Veneto, aderendo alla giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato sul proprio difetto di giurisdizione, in caso di impugnazione diretta di leggi-provvedimento (19), in tanto ha potuto disporre il trasferimento del sindacato sulla legge regionale di approvazione del piano faunistico-venatorio dinanzi alla Corte Costituzionale, quale giudice naturale delle leggi, in quanto dinanzi a sé erano stati impugnati, a mezzo dei motivi aggiunti, anche i provvedimenti attuativi della legge regionale.

Non sarebbe altrimenti sfuggito alla declaratoria di inammissibilità tout court il ricorso proposto dinanzi al giudice amministrativo avente ad oggetto esclusivamente la legge-provvedimento, in quanto, in tal caso sarebbe venuto meno il carattere incidentale del giudizio di costituzionalità.

Va, poi, evidenziato che, come nei precedenti casi relativi ai provvedimenti di adozione dei calendari venatori e dei piani regionali per l'individuazione delle zone e dei periodi per l'addestramento, l'allevamento e le gare dei cani, anche nel caso sottoposto all'attenzione del TAR Veneto, relativo all'adozione di un piano faunistico-venatorio, la Corte Costituzionale è riuscita a garantire la piena soddisfazione dell'esigenza di tutela giurisdizionale, mediante la declaratoria di illegittimità costituzionale delle leggi-provvedimento in considerazione dei vincoli “procedimentali” imposti dal legislatore nazionale alle Regioni, così integrando una violazione degli standard minimi e uniformi di tutela della fauna fissati dal legislatore statale nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.

In altri termini, la legge-provvedimento regionale viene dichiarata illegittima, in primo luogo, perché viola la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e, poi, quanto stabilito in concreto dalla fonte primaria, che non consente l'esercizio del potere di pianificazione faunistico-venatoria delle regioni nella forma legislativa perché comporta «una modificazione in peius degli standard minimi e uniformi di protezione della fauna,  […] implicanti la “procedimentalizzazione” dell'attività di adozione del piano e la sua approvazione con provvedimento amministrativo».

In definitiva, la Corte costituzionale continua a fornire una lettura del principio di riserva di procedimento amministrativo limitato al dialogo tra legislatore nazionale e legislatore regionale, costituendo, così, un ulteriore ostacolo alla realizzazione di una tutela piena ed effettiva rispetto a leggi-provvedimento statali.

In conclusione

La necessità di distinguere le leggi-provvedimento nell'ottica della pienezza della tutela giurisdizionale

La giurisprudenza costituzionale e del giudice amministrativo hanno adottato un approccio uniforme rispetto alla sindacabilità delle leggi-provvedimento, escludendone sempre il sindacato da parte del giudice comune, senza distinzione né in relazione alla loro natura statale o regionale, né in relazione alle varie tipologie di legge-provvedimento, così come descritte dalla dottrina.

Non potendosi nutrire dubbi sull'infungibilità del sindacato diretto del giudice comune sul provvedimento amministrativo, strutturato nella forma della giurisdizione soggettiva, rispetto a quello del giudice delle leggi, sarebbe, quindi, opportuno valorizzare le classificazioni dottrinali delle leggi-provvedimento e prendere atto dell'insufficienza del giudizio di costituzionalità per la pienezza della tutela giurisdizionale soprattutto in caso di leggi-provvedimento in luogo (o in sostituzione) di provvedimento amministrativo (20) che, avendo natura auto-applicativa, non danno la possibilità ai destinatari di rivolgersi in prima battuta al giudice dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi.

Rispetto a tali categorie di leggi-provvedimento è, infatti, concreto il rischio che il difetto di giurisdizione del giudice comune si traduca in una forte attenuazione delle garanzie costituzionali di tutela giurisdizionale previste dagli artt. 24 e 113 della Costituzione, non potendosi ritenere adeguata la tutela offerta dal giudizio di costituzionalità, nemmeno se si tratta di leggi-provvedimento regionali, per le quali, come si è visto, è previsto un sindacato ancora più rigoroso. A ben vedere, infatti, il deficit di tutela non è stato colmato finora con l'interpretazione estensiva dei limiti di ammissibilità delle leggi-provvedimento e neppure potrebbe essere colmato in futuro se venisse elevato, nel giudizio di costituzionalità, il principio del giusto procedimento o di riserva di procedimento amministrativo ad espressione costituzionale dei principi sottesi all'art. 97 Cost., rimanendo fermo il dato della natura intrinsecamente condizionata e indiretta dell'accesso alla tutela dinanzi al Giudice delle Leggi.

Note

 (1) Corte cost., n. 114/2017, § 3.3. del “Considerato in diritto”. Nello stesso senso, da ultimo, Corte cost., n. 168/2020, §15 del Considerato in diritto.

 (2) L'espressione «ibrida figura» è di F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2017, 1443. Sulle varie ricostruzioni dottrinali in tema di leggi-provvedimento v., ex plurimis, CRISAFULLI, Principio di legalità e “giusto procedimento”, in Giur. cost., 1962, 130 ss.; C. MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano 1968; L. PALADIN, La legge come norma e come provvedimento, in Giur. cost., 1969, 871 ss.; M. CAMMELLI, Premesse allo studio delle leggi-provvedimento regionali, in Riv. dir. proc. civ., 1971, 1338 ss.; G.U. RESCIGNO, Leggi provvedimento costituzionalmente ammesse e leggi provvedimento costituzionalmente illegittime, in Dir. pubbl., 2007, 319 ss.; A. SARANDREA, Legge-provvedimento, in S. CASSESE (diretto da), Dizionario di diritto pubblico, Milano, Giuffrè, 2006, 3430 ss.; S. SPUNTARELLI, L'amministrazione per legge, Milano, 2007; G. ARCONZO, Contributo allo studio sulla funzione legislativa provvedimentale, Milano, Giuffrè, 2013; M. LOSANA, Leggi provvedimento? La giurisprudenza costituzionale, Torino, 2015.

(3) Solo a titolo di esempio, nella vasta letteratura che si è occupata del tema: A. M. SANDULLI, Legge (diritto costituzionale), in Noviss. Dig. it., vol. IX, Torino, Utet, 1963; H. KELSEN, Problemi fondamentali della dottrina del diritto pubblico, a cura di A. CARRINO, Napoli, 1991; G. U. RESCIGNO, L'atto normativo, Bologna, 1998.

(4) La distinzione tra leggi-provvedimento innovative e leggi-provvedimento esecutive si deve a C. MORTATI, Le leggi-provvedimento, Milano, Giuffrè, 1968, spec. VI e 73: le prime derogano ad altre norme legislative limitatamente a singoli eventi, situazioni, casi o soggetti; le seconde, provvedono alla applicazione immediata ad un caso concreto di norme poste da una precedente legge.

(5) D'altronde, la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 20/2012, ha riconosciuto che il passaggio dal regime di tutela giurisdizionale comune a quella costituzionale non risulta privo di effetti per il destinatario del provvedimento legislativo.

(6) Ex multis, Corte cost., 10 ottobre 2014, n. 231 che richiama i precedenti: sentenza n. 62 /1993 e sentenza n. 85/2013.

(7) Corte cost., n. 20/2012.

(8) Sullo stretto scrutinio di costituzionalità si vedano: si vedano, ex plurimis, sentenze n. 64/2014, n. 102/2013 e n. 137/2009, n. 429/2002, n. 364/1999, nn. 2 e 153 del 1997.

(9) Corte cost., n. 2/1997; n. 20/2012; n. 85/2013; n. 275/2013. In senso conforme, sent. n. 267/2007; n. 241/2008; n. 137/2009; n. 275/2013 e si veda, da ultimo, Corte cost., 25 luglio 2022, n. 186.

(10) CHIARIELLO, Una possibile apertura della Corte costituzionale alla riserva di procedimento amministrativo, in Giur. cost., 1° dicembre 2021, n. 6, 2959, che richiama F. GORGERINO, Problemi attuali della «riserva di amministrazione»: il caso delle leggi-provvedimento regionali in materia ambientale, in Riv. giur. ed., 2019, n. 6, 595 ss. e L. PALADIN, Ragionevolezza (principio di), in Enc. dir., Aggiornamento I, Milano, Giuffrè, 1997, 899 ss.

(11) Corte cost., ord. n. 352/2006; in senso conforme, Corte cost., 8 ottobre 2010, n. 289 e Corte cost.,15 dicembre 2010, n. 354.

(12) V. in proposito SCARLATTI, Il regime delle leggi-provvedimento regionali nella trasformazione dell'ordinamento costituzionale italiano, in Giur. cost.,  1° febbraio 2019, n.1, 559.

(13) Corte cost., n. 116/2020, § 7 del “Considerato in diritto” e ibidem § 11 del “Considerato in diritto”.

(14) Corte cost., n. 20/2012; nello stesso senso, più di recente, sentenze n. 178/2020 e n. 258/2019.

(15) Corte cost., n. 258/ 2019 cit.

(16) Corte cost., n. 10/2019; nello stesso senso, sentenza n. 193/2013.

(17) Corte cost., n. 139/2017.

(18) V. Corte cost., n. 23/1978 che, nel sancire che il principio del giusto procedimento non può considerarsi costituzionalizzato, ribadisce quanto rilevato fin dalla sent. n. 13/1962.

(19) Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2409; id. 18 marzo 2021, n. 2335; Cons. Stato, sez. VI, 8 ottobre 2008, n. 4933.

(20) Si veda Corte Cost., 10 ottobre 2014, n. 231, in Giur. cost., 2014,  n. 5, con commento di FONTANA, Legge provvedimento regionale contra personam e scrutinio stretto di costituzionalità: un'occasione mancata.