Processo penale telematico: in Gazzetta Ufficiale il decreto con le regole tecniche

31 Dicembre 2023

In data 30 dicembre 2023, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto 29 dicembre 2023, n. 217 che stabilisce le regole tecniche riguardanti il deposito, la comunicazione e la notificazione con modalita' telematiche degli atti e documenti, nonche' la consultazione e gestione dei fascicoli informatici nel procedimento penale e nel procedimento civile. Di seguito un commento a prima lettura da parte del nostro direttore Dott. Luigi Giordano.

1. Il d.lgs. n. 150/2022, cd. Riforma Cartabia, attuando la legge delega n. 134 del 2021, ha previsto, nei tempi stabiliti dagli artt. 87, l'istituzione del processo penale telematico ovvero, utilizzando le parole con le quali si esprime la relazione illustrativa allo schema di tale atto normativo, la costituzione di “un ambiente digitale per il processo penale”.

Come è noto, la scelta di fondo del legislatore è consistita nella introduzione di alcune nuove norme nel Libro II del codice di procedura penale che è dedicato agli atti del procedimento. Queste disposizioni realizzano il citato ambiente digitale per tutte le fasi del procedimento penale, disciplinando, in particolare, la formazione, la conservazione e la sottoscrizione dell'atto “in forma di documento informatico” (art. 110 c.p.p.) e l'istituzione del “fascicolo informatico” (art. 111-ter c.p.p.).

2. L'art. 87 del d.lgs. cit., in particolare, ha fissato al 31 dicembre 2023 la data per l'emanazione di due decreti ministeriali.

Il comma primo di tale norma, infatti, ha previsto l'emanazione di un decreto ministeriale di definizione delle “regole tecniche riguardanti il deposito, la comunicazione e la notificazione con modalità telematica degli atti del procedimento penale”.

Il successivo comma terzo ha previsto l'emanazione di un decreto ministeriale con il quale “sono individuati gli uffici giudiziari e le tipologie degli atti per cui possono essere adottate anche modalità non telematiche di deposito, comunicazione o notificazione nonché i termini di transizione al nuovo regime di deposito, comunicazione e notificazione”.

3. Nell'ottica dell'auspicata riduzione dei tempi della giustizia anche attraverso una maggiore efficienza delle attività degli operatori in essa coinvolti, la digitalizzazione degli atti e l'informatizzazione delle procedure devono, senza dubbio, essere guardate con favore.

Alla necessità di promozione della predetta informatizzazione, però, si affianca la consapevolezza che gli aspetti informatici incidono considerevolmente sull'esercizio dell'attività giurisdizionale, presentando, nella sostanza, un ruolo conformativo di quest'ultima.

Per tale ragione, le riforme vanno attuate in modo da agevolare l'accesso alla giustizia e la salvaguardia dei diritti e non da frapporre ostacoli in tal senso.

Anche la Corte Europea dei diritti dell'uomo, in particolare, con la sentenza del 9 giugno 2022, resa nel caso Xavier Lucas c. Francia, ha ribadito che il diritto ad accedere al processo deve essere concreto ed effettivo.

La Corte EDU, in particolare, ha ravvisato la violazione dell'art. 6, par. 1, Cedu nel caso in cui un'impugnazione sia dichiarata irricevibile per il solo fatto di essere stata depositata in cartaceo, anziché per via telematica. In particolare, la Corte europea ha premesso che il diritto di accesso a un tribunale deve essere “concreto ed effettivo” e non “teorico e illusorio” e che “le limitazioni sono compatibili con l'articolo 6, par. 1, solo se perseguono uno scopo legittimo e se esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e il fine perseguito”. Secondo questa decisione, non è irrealistico, né irragionevole imporre l'utilizzo di un servizio digitale agli avvocati, professionisti legali che debbono ritenersi adusi a tali strumenti. Nondimeno, il giudice di legittimità, avendo fatto prevalere il principio di obbligatorietà del deposito degli atti in formato digitale, senza tener in debita considerazione gli ostacoli effettivamente riscontrati dal ricorrente nell'ottemperarvi, ha dimostrato un formalismo eccessivo, non richiesto dal principio di certezza del diritto, né da quello di corretta amministrazione della giustizia.

Da tale principio deriva che le autorità interne debbono di evitare eccessi di formalismo, che possono risolversi, sul piano effettuale, in un sostanziale diniego di giustizia (Sulla censura agli eccessi di formalismo nel giudizio di legittimità, che si risolvono, in una violazione del diritto fondamentale di accesso a un Tribunale assicurato dall'art. 6, p. 1 della Convenzione, v. anche le sentenze del 28/10/2021, Succi c. Italia, e del 15/09/2016, Trevisanato c. Italia).

4. In vista della istituzione del processo penale telematico è stato sperimentato in undici “uffici pilota” un applicativo informatico, denominato APP (Applicativo del Processo Penale).

Questo sistema, che ha la finalità di gestire in via completamente telematica il flusso di lavoro negli uffici giudiziari, all'esito del breve periodo di sperimentazione, per giunta limitato a procedimenti nella fase delle indagini preliminari, ha mostrato numerosi profili di criticità.

Tali criticità sono state evidenziate in una relazione del novembre 2023 del gruppo analisi sugli applicativi del PPT istituito presso il CSM a cui il Ministero della giustizia, impegnato in un delicato e complesso lavoro per l'istituzionalizzazione del processo penale telematico, si è impegnato a porre rimedio.

 5. Anche i Procuratori generali presso le Corti d'appello hanno unanimemente manifestato timori sull'annunciata istituzione del processo penale telematico limitatamente ai procedimenti nella fase delle indagini preliminari che si paventava dovesse essere “obbligatoriamente” gestita in modalità digitale a partire dal 1° gennaio 2024.

Pur ritenendo essenziale ed indifferibile il passaggio al documento informatico e alla trasmissione digitale degli atti, i Procuratori generali hanno ritenuto che le modalità operative previste siano incompatibili con il lavoro delle Procure perché non accompagnate da un adeguato periodo di sperimentazione e dall'indispensabile formazione soprattutto del personale amministrativo, già provato da una cronica e, in alcuni casi, anche drammatica scopertura dei ruoli.

In particolare, è stato evidenziato, in via meramente esemplificativa, che

-  l'iscrizione delle notizie di reato risulta contraddistinta da particolare complessità e non garantisce la segretezza con riguardi a dati sensibili accessibili allo stato a tutti i magistrati dell'ufficio;

- non è dato comprendere come potranno essere effettuati, in concreto, con il nuovo sistema gli atti urgenti che contraddistinguono le attività dei pubblici ministeri nei cd. turni esterni, in orari notturni o comunque al di fuori degli orari d'ufficio.

I Procuratori, pertanto, hanno auspicato una entrata in vigore graduale del processo telematico, in base alle tipologie di ufficio e alle tipologie di atti, salvando le essenziali esigenze di funzionalità degli uffici giudiziari.

Il Ministero della giustizia sembra aver tenuto già conto di queste preoccupazioni, in quanto lo schema del decreto ministeriale di attuazione della Riforma Cartabia, come si vedrà meglio nel prosieguo, prevede una graduale transizione al processo telematico.

6. Il ministro della Giustizia ha elaborato uno schema di decreto recante “Regolamento da adottarsi ai sensi dell'articolo 87, commi 1 e 3 del decreto legislativo 10 ottobre, n. 150 ed in attuazione delle disposizioni in materia di giustizia digitale introdotte dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149 e dell'articolo 36 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 Aprile 2023, n. 41”.

Lo schema del decreto ministeriale è stato oggetto del parere espresso dal Consiglio Superiore della Magistratura in data 6 dicembre 2023.

Il decreto ministeriale è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2023.

7. Nell'ottica del decreto ministeriale, il concetto di processo penale telematico deve essere inteso come riferito alle sole modalità telematiche di implementazione degli atti del processo (deposito di atti delle parti, deposito di verbali, o documentazione a mezzo verbali nativi digitali, ai sensi degli artt. 134 e ss. c.p.p. delle indagini e dell'istruttoria dibattimentale, deposito dei provvedimenti decisori), all'accesso e alla consultazione, nonché alla estrazione di copia degli atti del processo, nelle varie fasi e nei vari gradi di giudizio.

Esula dal concetto di processo penale telematico a cui si riferisce lo schema del decreto, invece, il tema del processo penale a distanza, ossia attinente alle modalità di partecipazione da remoto dei soggetti del processo alla fase delle indagini, all'udienza camerale, alla fase preliminare e poi alla istruttoria dibattimentale, comprendendovi anche la fase decisionale, che non sono modificate dalle disposizioni oggetto d'esame.

8. In particolare, l'art. 1 del decreto specifica che esso concerne le regole tecniche riguardanti il deposito, la comunicazione e la notificazione con modalità telematiche degli atti e documenti nonché la consultazione e la gestione dei fascicoli informatici nel procedimento penale e nel procedimento civile.

Si precisa, in modo specifico, che tali regole mirano ad assicurare due obiettivi: la conformità al principio di idoneità del mezzo e la certezza del compimento dell'atto.

9. L'art. 2, comma 1, lett. a), inserisce nel D.M. 21 febbraio 2011, n. 44, recante “Regolamento concernente le regole tecniche per l'adozione nel processo civile e nel processo penale, delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, in attuazione dei principi previsti dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ai sensi dell'articolo 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito nella legge 22 febbraio 2010 n. 24”, dopo la lett. b), le lett. b-bis) e b-ter) che disciplinano portale dei depositi telematici, cioè la piattaforma informatica che consente il deposito di atti e documenti in formato digitale da parte dei soggetti abilitati esterni e degli utenti privati, e il portale delle notizie di reato, cioè piattaforma informatica che consente il deposito di atti e documenti in formato digitale riservata agli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria ed a ogni altro soggetto tenuto per legge alla trasmissione della notizia di reato.

Il portale dei depositi telematici consente la trasmissione in via telematica da parte dei soggetti abilitati esterni degli atti e dei documenti del procedimento.

Il portale delle notizie di reato consente la trasmissione in via telematica da parte del personale di polizia giudiziaria - e di ogni altro soggetto tenuto per legge alla trasmissione della notizia di reato - di atti e documenti su canale sicuro, protetto da un meccanismo di crittografia, in modo da assicurare l'identificazione dell'autore dell'accesso e la tracciabilità delle relative attività.

10. L'art. 3 del decreto ministeriale definisce i termini di transizione al nuovo regime del processo penale telematico.

Il comma 1 di tale articolo prevede quale regola generale, nella fase delle indagini preliminari, il deposito con modalità telematiche, facendo salve le disposizioni transitorie di deroga contenute nei commi 8 e 9 del medesimo art. 3 (che contemplano ipotesi in cui il deposito può avvenire anche in modalità non telematica).

Il deposito telematico di atti, documenti, richieste e memorie, a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione del regolamento (14 gennaio 2024), durante la fase delle indagini preliminari ha luogo presso:

- procura della Repubblica presso il tribunale;

- procura europea;

- tribunale ordinario, limitatamente all'ufficio del giudice per le indagini preliminari;

- procura generale presso la Corte di appello, limitatamente al procedimento di avocazione.

Il comma 2 dello stesso art. 3 stabilisce che “Fermo quanto disposto dal comma 8, a decorrere dal medesimo termine indicato al comma 1, il deposito da parte dei difensori di atti, documenti, richieste e memorie ha luogo con modalità telematiche ai sensi dell'art. 111-bis cod. proc. pen. penale, anche al di fuori dei casi previsti dal comma 1, nei seguenti uffici giudiziari penali:

 a) corte di appello

 b) tribunale ordinario;

 c) giudice di pace;

 d) procura generale presso la corte di appello.

 e) procura della Repubblica presso il tribunale;

 f) Procura europea.

Il comma 3 sempre dell'art. 3 precisa che le disposizioni di cui ai commi precedenti non si applicano agli uffici giudiziari diversi da quelli indicati, ai procedimenti in materia di misure di prevenzione e alle fasi disciplinate dai libri X e XI del codice di procedura penale.

Viene infine prevista, ai commi 4, 5 e 6 dell'art. 3, l'esclusività del deposito telematico per tutti i soggetti del processo secondo decorrenze successive per i diversi uffici giudiziari (1.1.25, 30.6.25 e 1.1.26).

11. Lo stesso art. 3 disciplina le deroghe alla transizione digitale al 1° gennaio 2024.

Sono previste deroghe sia per i soggetti abilitati interni, sia per i soggetti abilitati esterni.

a) In deroga alle disposizioni che precedono, infatti, il comma 7 dell'art. 3 introduce un sistema di doppio binario per i depositi effettuati dai soggetti abilitati interni, che prevede la possibilità, sino al 31.12.24, che il deposito – da parte dei predetti – di atti, documenti, richieste e memorie, diversi da quelli relativi ai “procedimenti di archiviazione” di cui agli artt. 408 a 411 e 415 c.p.p. nonché alla riapertura delle indagini di cui all'art. 414 c.p.p. può avere luogo anche con modalità non telematiche.

L'introduzione del predetto sistema deve essere guardata con favore consentendo il deposito, nella fase delle indagini preliminari, da parte del pubblico ministero e del giudice per le indagini preliminari, in forma non telematica, fino al 31.12.24, in modo da favorire la transizione al digitale.

b) Al comma 8, invece, sono regolate le deroghe all'obbligatorietà del deposito telematico da parte dei soggetti abilitati esterni.

È previsto che, a decorrere dalla scadenza del termine di cui al comma 1 (a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione del regolamento) e sino al 31.12.24, negli uffici giudiziari penali indicati dal comma 3 (corte di appello, tribunale ordinario; giudice di pace; procura generale presso la corte di appello; procura della Repubblica presso il tribunale; Procura europea), il deposito da parte dei difensori di atti, documenti, richieste e memorie può avere luogo anche con modalità non telematiche, ad esclusione dei depositi nella fase delle indagini preliminari e nei procedimenti di archiviazione di cui agli artt. da 408 a 411 e 415 c.p.p. e di riapertura delle indagini di cui all'art. 414 c.p.p. nonché della nomina del difensore e della rinuncia o revoca del mandato indicate dall'art. 107 c.p.p.

Fanno espressa eccezione a tale regola solo le impugnazioni cautelari e in materia di sequestro probatorio, per cui fino al 31 dicembre 2024 viene consentito il deposito anche con modalità non telematiche.

Viene disposto infine che rimane consentito il deposito mediante posta elettronica certificata come disciplinato dall'art. 87-bis d.lgs. n. 150 del 2022 per tutti i casi in cui il deposito può avere luogo anche con modalità non telematiche.

12. Nel parere il CSM ha evidenziato che, per quanto riguarda il flusso concernente l'archiviazione e la riapertura delle indagini, pur non trattandosi di regola di affari urgenti, da compiersi entro termini stringenti, la previsione dell'obbligatorietà del deposito telematico pone alcune specifiche problematiche.

Il generico riferimento ai “procedimenti di archiviazione”, infatti, può essere interpretato in due modi: come riferito al subprocedimento all'interno del procedimento penale che inizia con la richiesta di archiviazione del P.M. (ex art. 408 e 411 c.p.p.) e prosegue con i “provvedimenti del giudice sulla richiesta di archiviazione”, oppure come riferita solamente alla “richiesta di archiviazione”.

Il riferimento agli “atti, documenti, richieste e memorie” induce a preferire la prima opzione interpretativa, con la conseguenza che, a partire dalla richiesta di archiviazione del PM, questi dovranno necessariamente essere formati digitalmente e depositati telematicamente.

Tenuto conto che “con la richiesta [di archiviazione] è trasmesso il fascicolo contenente la notizia di reato, la documentazione relativa alle indagini espletate e i verbali degli atti compiuti davanti al giudice per le indagini preliminari”, sembra doversi concludere che i procedimenti per i quali verrà richiesta l'archiviazione a partire dall'1° gennaio 2024 dovranno essere integralmente digitalizzati.