Rinvio pregiudiziale: affinché sia ricevibile, la domanda di pronuncia alla CGUE deve necessariamente rispettare dei requisiti cumulativi

Massima

La domanda di pronuncia pregiudiziale, per essere ricevibile, deve illustrare il contesto di fatto e di diritto della controversia oggetto del procedimento principale e deve fornire i necessari chiarimenti in merito alle ragioni della scelta delle disposizioni del diritto dell'Unione di cui chiede l'interpretazione, nonché riguardo al collegamento che esso stabilisce tra tali disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito.

Le informazioni contenute nella decisione di rinvio devono consentire, da un lato, alla Corte di fornire risposte utili alle questioni poste dal giudice nazionale e, dall'altro, ai governi degli Stati membri e agli altri interessati di esercitare il diritto a presentare osservazioni.

I requisiti cumulativi concernenti il contenuto di una decisione di rinvio sono esplicitamente indicati nell'art. 94 del regolamento di procedura, che il giudice del rinvio, nell'ambito della cooperazione istituita dall'art. 267 TFUE, deve conoscere e rispettare scrupolosamente.

Il caso

La procedura di finanza di progetto (c.d. project financing) disciplinata nel Codice appalti italiano

La vicenda posta all'attenzione della Corte di Giustizia riguarda una controversia avente ad oggetto una proposta di finanza di progetto per la concessione della gestione del servizio di illuminazione pubblica della rete semaforica, di assistenza alla viabilità cittadina, dei servizi Smart City e delle luminarie e degli addobbi natalizi del Comune di Trieste.

In esito alla prima fase della procedura, uno dei proponenti il project financing - classificatosi al secondo posto - ha impugnato l'approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica e di interesse pubblico della proposta presentata da altra società, deducendo che l'amministrazione non avrebbe concluso la procedura nel termine perentorio di tre mesi dalla presentazione della proposta di finanziamento, previsto dall'art. 183, comma 15, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) e che essa non avrebbe trattato in modo paritario i partecipanti alla procedura.

In primo grado, il TAR per il Friuli-Venezia Giulia, con sentenza 27 maggio 2022, n. 242, ha respinto il suddetto ricorso, osservando che la prima fase della procedura di finanza di progetto non è connotata in termini concorsuali, di vera e propria comparazione tra i partecipanti ad essa, per cui rileva solo l'interesse dell'amministrazione ad acquisire le opere o i servizi proposti, nonché a nominare l'operatore che presenti il progetto più aderente ai suoi interessi. Pertanto, il superamento del termine di tre mesi previsto per l'esame delle proposte di finanza di progetto non pregiudicherebbe la regolarità di tale procedura, né sarebbe necessario predeterminare puntuali criteri di valutazione di dette proposte.

La società ricorrente ha impugnato la predetta decisione e il Consiglio di Stato con sentenza parziale e non definitiva del 26 maggio 2023, n. 5184, ha respinto tutti i motivi di appello, basandosi sulla peculiarità della procedura di finanza di progetto. Tuttavia, su sollecitazione dell'appellante, con separata ordinanza ha ritenuto di chiedere alla Corte di giustizia una pronuncia in relazione all'inosservanza di alcuni principi del diritto dell'Unione nel contesto della procedura di finanza di progetto in esame.

La questione

Sulla compatibilità della disciplina italiana della finanza di progetto con i principi del diritto UE in materia di procedure comparate

La questione sottoposta alla Corte di giustizia riguarda la compatibilità dell'art. 183, comma 15, d.lgs. n. 50/2016 con il diritto UE e, in particolare, con i principi di pubblicità, imparzialità e non discriminazione contenuti nel Trattato e nei principi sovranazionali propri delle procedure comparate, ove interpretato in modo da consentire trattamenti discriminatori in una procedura di attribuzione del diritto di prelazione, senza predefinizione dei criteri e comunque senza comunicazione dei medesimi a tutti i concorrenti, ma solo ad alcuni di essi, quanto meno al decorso dei tre mesi di urgenza previsti del predetto art. 183.

Le soluzioni giuridiche

La disciplina dei requisiti di ricevibilità delle ordinanze di rimessione alla Corte di giustizia

Con l'ordinanza in commento della Corte di giustizia ha ritenuto sussistenti i presupposti per una pronuncia pregiudiziale di irricevibilità, ai sensi dell'art. 53, § 2, del proprio regolamento di procedura del 24 settembre 2012.

Nell'occasione ha osservato che, secondo una giurisprudenza costante, il procedimento istituito dall'art. 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d'interpretazione del diritto dell'Unione loro necessari per risolvere la controversia che essi sono chiamati a dirimere (cfr., in tal senso, sentenza 26 marzo 2020, C-558/18 e C-563/18, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).

Alla luce di tale premessa la Corte precisa che il giudice nazionale, nella decisione di rinvio, deve illustrare il contesto di fatto e di diritto della controversia oggetto del procedimento principale e fornire i necessari chiarimenti in merito alle ragioni della scelta delle disposizioni del diritto dell'Unione di cui chiede l'interpretazione, nonché riguardo al collegamento che esso stabilisce tra tali disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito.

Le informazioni contenute nella decisione di rinvio devono consentire, da un lato, alla Corte di fornire risposte utili alle questioni poste dal giudice nazionale e, dall'altro, ai governi degli Stati membri e agli altri interessati di esercitare il diritto a presentare osservazioni conferitogli dall'art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea.

I requisiti cumulativi concernenti il contenuto di una decisione di rinvio sono indicati all'art. 94 del regolamento di procedura (cfr. CGUE, 9 settembre 2021, C-208/20 e C-256/20; ord. 3 luglio 2014, C-19/14, punto 21).

Alla luce di tali premesse, la Corte ha ritenuto che l'ordinanza di rinvio non soddisfa i predetti requisiti, osservando quanto segue:

- essa si sarebbe limitata ad una presentazione estremamente succinta del contesto di fatto della controversia oggetto del procedimento principale e ad una descrizione lacunosa del quadro giuridico nazionale relativo alla procedura di finanza di progetto. Inoltre, non era stato riprodotto il testo dell'art. 183, comma 15, d.lgs. n. 50/2016;

- il giudice nazionale non ha spiegato in che modo i principi del diritto dell'Unione di cui chiede l'interpretazione sarebbero rilevanti nella causa in esame;

- il medesimo giudice non ha stabilito alcun collegamento tra i principi del diritto dell'Unione cui fa riferimento e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito;

- non sono stati forniti elementi sufficienti per valutare se l'eventuale aggiudicazione della concessione di cui trattasi nel procedimento principale rientri nell'ambito di applicazione della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, o della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno. Poiché, in particolare, il valore stimato della concessione in esame non era stato menzionato, la Corte non ha potuto verificare se sia stata raggiunta la soglia di applicabilità prevista dalla direttiva 2014/23;

- spetta al giudice del rinvio accertare l'esistenza di un interesse transfrontaliero certo, condizione che non è presente nell'ordinanza di rinvio (in tal senso, CGUE,14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15, P. e a., in Guida al dir., 2016, 33, 14, con nota di ROSSI; Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2016, 903, con nota di DI GIOVANNI).

Osservazioni

La Corte di giustizia torna a sottolineare l'importanza della disciplina in tema di condizioni di ricevibilità delle ordinanze di rimessione

Nella ordinanza in esame la Corte di giustizia si sofferma sul tema della ricevibilità dei rinvii pregiudiziali, richiamando le condizioni necessarie per consentire al giudice sovranazionale di fornire risposte utili alle questioni poste dal giudice nazionale e, dall'altro, ai governi degli Stati membri e agli altri interessati di esercitare il diritto a presentare osservazioni. Essa, nel sottolineare l'importanza di una accurata descrizione del contesto di fatto e di diritto della controversia oggetto del procedimento principale, richiama i profili che devono essere presenti nella domanda di pronuncia pregiudiziale indicati nell'art. 94 del proprio regolamento di procedura.

A tal riguardo giova, inoltre, richiamare anche le “Raccomandazioni (della Corte di giustizia) all'attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (2019/C380/01)”, che dopo aver richiamato (al punto 15) il contenuto “necessario” previsto dall'art. 94 del regolamento di procedura, sollecitano il giudice nazionale (al punto 17) a non limitarsi ad un mero rinvio, ma a prospettare una soluzione ai quesiti proposti: «Il giudice del rinvio può anche indicare sinteticamente il suo punto di vista sulla risposta da dare alle questioni pregiudiziali sottoposte…».

È utile osservare che, di recente, le decisioni preliminari di irricevibilità della Corte di giustizia sono aumentate in virtù dell'attenzione riservata all'osservanza, nelle ordinanze di remissione, dei requisiti formali previsti dal citato art. 94 del regolamento di procedura.

Guida all'approfondimento

Sull'argomento si riportano i seguenti contributi:

G. L. BARRECA, Il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea e l'obbligo di rinvio del giudice nazionale di ultima istanza, 2022, in giustizia mministrativa.it.

G. TESAURO, Diritto comunitario, IV ed., Padova, 2005, p. 295-296.

L. DANIELE, Diritto dell'Unione europea, VII ed., Milano, 2020, p. 434.

L. ANTONIOLLI, Corte di Giustizia delle Comunità europee, in Enc. dir., Annali, I, 2007, p. 440.

S. SPUNTARELLI, Il ruolo del rinvio pregiudiziale alla CGUE nella giurisdizione amministrativa, in Riv. trim. dir. pubbl., 2018, fasc. n. 3/2018, p. 985 ss.

P. CHITI, Il rinvio pregiudiziale e l'intreccio tra diritto processuale nazionale ed europeo: come custodire i custodi dagli abusi del diritto di difesa?, in Riv. it. dir. pubbl. com., n. 5/2012, p. 745-757.

S. CRESPI, Il rinvio pregiudiziale e i giudici amministrativi italiani alla luce della recente giurisprudenza Ue, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2019, 19.