Rapporto tra contenuti normativi del decreto-legge e della legge di conversione: per la Consulta, necessario il requisito di omogeneità

Massima

La legge di conversione riveste i caratteri di una fonte funzionalizzata e specializzata, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico. Ne consegue il divieto, in sede di conversione, di alterare l'omogeneità di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario, pena un vizio della legge di conversione in parte qua.

Il caso

La riforma del sistema delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura in Sicilia

In attuazione dell'art. 54-ter, comma 2, d.l. n. 73/2021, convertito nella legge n. 106/2021, il MISE, con il decreto del 30 marzo 2022, ha istituito in Sicilia, in luogo delle precedenti, due nuove Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (quella di Catania, da un lato, e quella di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani, dall'altro) e ha nominato i relativi commissari. Il comma 2 del citato art. 54-ter, infatti, disciplinava la fase transitoria precedente l'attuazione della riforma del sistema camerale della Sicilia, prevista, a sua volta, dal comma 1 del medesimo art. 54-ter, stabilendo appunto l'istituzione di due nuove CCIAA, con la nomina, per ciascuna di queste, di un commissario.

Il suindicato decreto del MISE è stato impugnato da alcuni componenti del consiglio della soppressa CCIAA del Sud Est Sicilia e il TAR lo ha annullato.

Avverso la sentenza è stato proposto appello dalla Regione Siciliana e dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nonché da alcuni dei nuovi commissari.

Nel giudizio di appello, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha accolto i ricorsi. Tuttavia, nell'esaminare l'appello incidentale proposto dagli originari ricorrenti in primo grado, il CGARS ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 54-ter, comma 2, d.l. n. 73/2021, come convertito, in attuazione del quale è stato adottato il decreto ministeriale gravato, per contrasto con l'art. 77, secondo comma, Cost.

La questione

Il requisito della necessaria omogeneità dei contenuti normativi introdotti dalla legge di conversione rispetto a quelli propri del decreto-legge.

La questione giuridica sottesa alla decisione in commento chiama in gioco il requisito dell'omogeneità, sotto il profilo sia oggettivo e materiale sia funzionale e finalistico, dei contenuti normativi introdotti dalla legge di conversione rispetto a quelli propri del decreto-legge e i criteri in forza dei quali valutarne il rispetto. Per contro, essa non riguarda né la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza, né il requisito dell'omogeneità dell'originario decreto-legge e il connesso problema dei decreti-legge a contenuto plurimo, ossia eterogeneo ab origine.

La soluzione giuridica

La legge di conversione, nella parte in cui include articoli aggiuntivi non attinenti alla materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest'ultimo, è costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.

La sentenza in esame richiama e si conforma alla costante giurisprudenza costituzionale che individua, nel requisito dell'omogeneità dei contenuti normativi aggiunti dalla legge di conversione rispetto a quelli originari del decreto-legge cui essa accede, un elemento indicativo del nesso di relazione funzionale che deve sussistere tra i due atti, ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost.

A partire dalla sentenza n. 22/2012, la Corte costituzionale ha fatto ricorso, in una molteplicità di casi concernenti i limiti alla emendabilità del decreto-legge in sede di conversione, all'omogeneità come parametro di legittimità costituzionale autonomo, con la conseguenza che l'inclusione di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest'ultimo, determina un vizio della legge di conversione in parte qua.

In particolare - conferma la pronuncia in esame - la legge di conversione riveste i caratteri di una fonte «funzionalizzata e specializzata, volta alla stabilizzazione del decreto-legge» ed è caratterizzata da un «iter procedimentale semplificato»; ciò comporta che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli presenti nel decreto-legge, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico. Altrimenti potrebbero alterarsi le ordinarie dinamiche di confronto parlamentare e, di conseguenza, i rapporti istituzionali tra Governo, Parlamento e Presidente della Repubblica nello svolgimento della funzione legislativa. Il procedimento legislativo ordinario di cui all'art. 72, primo comma, Cost., infatti, permette una partecipazione parlamentare ben più efficace di quella consentita dall'iter, peculiare e contratto, della legge di conversione.

L'invocato requisito di omogeneità delle disposizioni aggiunte in sede di conversione rispetto alla disciplina originaria del decreto-legge può essere valutato - chiarisce la pronuncia in commento - sia dal punto di vista oggettivo e materiale, sia dal punto di vista funzionale e finalistico (Corte cost. sentenze n. 30 del 2021, n. 247, n. 226 e n. 181 del 2019).

Tanto premesso, la sentenza della Corte cost., 8 novembre 2023, n. 215 ha ritenuto fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54-ter, comma 2, d.l. n. 73/2021, come convertito, per violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., per le seguenti ragioni.

Questa disposizione è stata introdotta appunto in sede di conversione e prevedeva, in via transitoria e in attesa della definitiva riorganizzazione del sistema camerale siciliano, l'istituzione, con decreto del MISE, di due nuove CCIAA (quella di Catania e quella di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani), in sostituzione delle precedenti CCIAA del Sud Est Sicilia, con sede legale a Catania, e di Agrigento, Caltanissetta e Trapani, con sede a Trapani.

Per valutare se questa disposizione fosse coerente con il contenuto e la ratio dell'originario d.l. n. 73/2021, la sentenza in esame ha tenuto conto di vari indicatori, già individuati dalla giurisprudenza costituzionale:

1) la coerenza della norma rispetto al titolo del decreto e al suo preambolo (Corte cost., sentenze n. 186/2020, n. 288 e n. 33/2019, n. 137/2018);

2) l'omogeneità contenutistica o funzionale della norma rispetto al complessivo apparato normativo del decreto-legge (Corte cost., n. 186 e n. 149/2020, n. 97/2019 e n. 137/2018);

3) lo svolgimento dei lavori preparatori (Corte cost., n. 288/2019, n. 99 e n. 5/2018); il carattere ordinamentale o di riforma della norma (Corte cost., n. 33/2019, n. 99/2018 e n. 220/2013).

In proposito, si è osservato che il d.l. n. 73/2021 conteneva originariamente 78 articoli, riconducibili a diversi ambiti e volti a realizzare diverse linee di azione, le cui rationes giustificative sono ravvisate, nel titolo e nel preambolo del testo normativo, nell'esigenza di fronteggiare l'emergenza pandemica da Covid-19 e di sostenere i settori economici e lavorativi maggiormente interessati dalle misure restrittive, da un lato, e garantire la continuità nell'erogazione dei servizi da parte degli Enti territoriali, dall'altro. Ciò rende evidente la mancanza di un collegamento tra l'art. 54-ter, comma 2, inserito in sede di conversione, e gli ambiti materiali e le finalità dell'originario decreto-legge.

Il citato art. 54-ter, infatti, si prefigge una finalità di carattere ordinamentale - una nuova configurazione delle CCIAA siciliane, in vista della definitiva riorganizzazione del relativo sistema camerale - che prescinde del tutto dall'emergenza pandemica. Inoltre, esso riguarda soggetti ab origine non considerati dal decreto-legge, perché le CCIAA, chiarisce la Corte, non sono qualificabili Enti territoriali, costituendo il territorio soltanto l'ambito spaziale di delimitazione delle loro funzioni. Infine, conclude la pronuncia in esame, la disciplina introdotta dall'art. 54-ter, comma 2, risulta del tutto estranea anche all'esigenza, propria dell'originario decreto-legge, di assicurare la «continuità di erogazione dei servizi da parte degli Enti territoriali», perché introduce elementi di notevole discontinuità rispetto alla tradizionale configurazione delle CCIAA siciliane, sconvolgendone il sistema.

Osservazioni

La pronuncia in esame - nel ravvisare la denunciata violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.per difetto del necessario requisito dell'omogeneità tra le disposizioni del decreto-legge originario e quella introdotta, con emendamento, in fase di conversione - ha ribadito la necessità, a tal fine, della palese estraneità di quest'ultima sia rispetto alle finalità perseguite dal decreto-legge, sia rispetto alle materie che quest'ultimo disciplina; estraneità che denoti l'evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione.

Guida all'approfondimento

In dottrina si segnala:

BERTOLINO C., La Corte costituzionale torna sui limiti all'emendabilità del decreto-legge in sede di conversione in legge, in osservatorioaic.it, 2023, n. 2, p. 253;

CHINNI D., La probatio diabolica della “evidente mancanza” dei presupposti del decreto-legge. Considerazioni critiche a partire dalla sent. n. 149 del 2020, in Nomos, 2020, 2, p. 1;

FILIPPI  S., Gli  ancora  incerti  contorni  dell'omogeneità  nella giurisprudenza costituzionale recente sul decreto-legge, in giurcost.org, 2023, n. 2;

FRANCAVIGLIA M., L'apparente univocità della giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di omogeneità del decreto-legge e della legge di conversione, in Giur. cost., 2019, p. 2673.