Riparto di giurisdizione: competenza del giudice ordinario sulla domanda risarcitoria proposta nei confronti del funzionario in proprio

07 Febbraio 2024

La pronuncia del TAR Catanzaro affronta il tema della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine a fattispecie che vedano il privato agire per il risarcimento del danno da omessa adozione di un provvedimento amministrativo (o da adozione di un provvedimento illegittimo) nei confronti della persona fisica-funzionario e non nei confronti dell'ente.

Massima

La tutela attribuita alla giurisdizione amministrativa concerne esclusivamente i giudizi proposti nei confronti di una pubblica amministrazione (ovvero di soggetti ad essa equiparati). La pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione di un provvedimento illegittimo, deve essere proposta dinanzi al giudice ordinario.

Il caso

Omesso rilascio di provvedimento favorevole e danni conseguenti

La società ricorrente, concessionaria di zona demaniale marittima con sovrastante capannone industriale, ha convenuto innanzi al Giudice civile il Sindaco del Comune di ubicazione dell'area per conseguire il risarcimento dei danni connessi all'omesso rilascio della richiesta autorizzazione alla messa in sicurezza di un pilastro del fabbricato.

Con ordinanza sindacale adottata ai sensi dell'art. 54 d.lgs. n. 267/2000 è stata disposta l'interdizione in via cautelativa dell'accesso a persone e mezzi sul tratto di arenile concesso alla società, all'indicato fine di proteggere l'incolumità pubblica, ma nulla è stato disposto in ordine alla richiesta di autorizzazione all'esecuzione di interventi di messa in sicurezza del fabbricato; interventi che sono poi stati assentiti dal Comune solo a seguito del sopralluogo dei Vigili del fuoco, che hanno accertato un ulteriore danneggiamento della struttura per effetto del cedimento del pilastro.

L'aggravamento della situazione ha reso necessari alla parte istante più costosi interventi per il recupero del manufatto.

Il giudizio risarcitorio, dopo espletamento di consulenza tecnica d'ufficio, si è concluso con sentenza di declaratoria di difetto di giurisdizione a favore del giudice amministrativo.

La società ha quindi riassunto il giudizio avanti al TAR per la Calabria.

La questione

Danni da omesso rilascio di autorizzazione e soggetto responsabile

Oggetto della domanda è, dunque, il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale che il Sindaco avrebbe causato alla ricorrente con il proprio comportamento omissivo, non autorizzando tempestivamente i richiesti interventi di messa in sicurezza del fabbricato e determinando così il cedimento della struttura.

La pretesa risarcitoria è stata avanzata nei confronti del Sindaco all'epoca dei fatti e non dell'ente.

Le soluzioni giuridiche

Domanda risarcitoria nei confronti del funzionario persona fisica e giurisdizione

Il Giudice amministrativo ha preliminarmente qualificato la situazione giuridica soggettiva oggetto della richiesta tutela in termini di diritto soggettivo, venendo in rilievo la lesione arrecata al diritto dominicale e all'integrità patrimoniale del ricorrente.

Ciò posto, il Collegio ha evidenziato che nel caso di specie la domanda risarcitoria è stata avanzata nei confronti di una persona fisica, sia pure rivestente all'epoca dei fatti la qualità di Sindaco e legale rappresentante dell'ente comunale.

L'organo giudicante ha quindi considerato che l'art. 103, comma 1, Cost. ha attribuito al giudice amministrativo la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione anche dei diritti soggettivi nelle particolari materie di giurisdizione esclusiva normativamente prefigurate e che la materia dell'urbanistica e dell'edilizia rientra in tale ambito ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

Oltre a ciò, dal punto di vista della responsabilità personale del funzionario, il Collegio ha ricordato che l'art. 28 Cost. riconosce la possibilità ai terzi di avanzare la pretesa risarcitoria nei confronti dello stesso laddove questi abbia cagionato pregiudizi in violazione dei loro diritti nello svolgimento delle proprie funzioni.

Tuttavia - ha ritenuto il giudice adito - dal tenore del dettato costituzionale si evince che la tutela ascritta alla giurisdizione amministrativa concerne esclusivamente i giudizi proposti nei confronti di una pubblica amministrazione o di soggetti ad essa equiparati.

L'ordinamento dei criteri di riparto della giurisdizione fra il giudice ordinario e quello amministrativo non consente di attribuire a quest'ultimo controversie in cui non sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato.

La pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione di un provvedimento illegittimo, deve essere proposta dinanzi al giudice ordinario.

Con l'ordinanza in commento il TAR Calabria ha pertanto sollevato d'ufficio conflitto negativo di giurisdizione e ha disposto la rimessione degli atti alla Corte di cassazione, Sezioni Unite, per la relativa decisione.

Osservazioni

Competenze del Sindaco ex art. 54 d.lgs n. 267/2000 e natura della responsabilità per danni a terzi

Nel caso di specie risulta fondamentale comprendere la natura della responsabilità oggetto di giudizio e la qualifica giuridica del Sindaco che adotti (non adotti o tardi nell'adottare) un provvedimento di necessità e urgenza.

In concreto si è trattato del danno conseguente all'omesso rilascio di un'autorizzazione o, più correttamente, del danno da ritardato rilascio del suddetto provvedimento, atteso che il privato istante ha poi ottenuto l'autorizzazione in seguito agli eventi che hanno ulteriormente danneggiato il fabbricato.

Il rilascio con ritardo di un provvedimento autorizzatorio e il danno conseguente costituiscono un tema affrontato recentemente dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha argomentato in termini di danno da ritardo connesso all'omesso esercizio tempestivo di poteri pubblici ed ha risolto la questione richiamando più in generale la responsabilità da provvedimento illegittimo (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7/2021).

A fronte di un primo orientamento giurisprudenziale (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. II, 25 maggio 2020, n. 3318), che riconduceva la fattispecie al modello della responsabilità civile ex  art. 2043 c.c. e di un secondo orientamento (cfr, ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1467) che richiamava, invece, il modello della responsabilità da contatto sociale qualificato assimilabile alla responsabilità contrattuale, l'Adunanza plenaria ha affermato che «la responsabilità in cui incorre l'Amministrazione per l'esercizio delle sue funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito» ai sensi dell'art. 2043 c.c., sottolineando in particolare il fatto che i commi 2 e 4 dell'art. 30 c.p.a. fanno riferimento al “danno ingiusto” derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa e al danno che il ricorrente provi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza “dolosa o colposa” del termine di conclusione del procedimento.

Anche l'art. 2-bis della l. n. 241/1990, relativo al danno da ritardo, prevede che la pubblica amministrazione e i soggetti che esercitano funzioni pubbliche sono tenuti al risarcimento del “danno ingiusto” conseguente alla inosservanza “dolosa o colposa” del termine.

La specialità rispetto al modello generale dell'art. 2043 c.c. risiede nella natura pubblica del soggetto responsabile.

La natura di persona giuridica della pubblica amministrazione, che agisce mediante organi, impone di chiarire come sia configurabile la responsabilità civile nei confronti dei terzi e se rispondano anche i funzionari che, quali persone fisiche, hanno posto in essere la condotta dannosa.

Nel caso concreto, il Sindaco ha agito disponendo l'interdizione dell'accesso all'area ex art. 54 d.lgs n. 267/2000 e, dunque, in qualità di Ufficiale di Governo. Si presume, quindi, che anche l'istanza di messa in sicurezza del fabbricato sia stata presentata al Sindaco ai sensi del predetto art. 54.

La materia che viene prioritariamente in rilievo è, in quest'ottica, costituita da ordine, sicurezza e incolumità pubblica.

Tale considerazione non sottrae rilevanza alle argomentazioni in punto di giurisdizione esclusiva svolte dal giudice nel caso di specie in quanto, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. q), c.p.a., rientrano nella predetta giurisdizione anche le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti contingibili e urgenti adottati dal Sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica, di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, di edilità e di polizia locale, di igiene pubblica e dell'abitato.

Rimane, quindi, da vagliare, quale ulteriore spunto di riflessione fornito dalla decisione in commento, la qualificazione giuridica del Sindaco che agisca come ufficiale di governo nell'adozione degli atti predetti e quale sia l'ente del quale egli ha la rappresentanza in tale ambito (se centrale o locale).

Il tema è già venuto all'attenzione del giudice amministrativo e di quello ordinario.

Il Consiglio di Stato, con le sentenze n. 2272 del 6 maggio 2015 e n. 2221 del 29 aprile  2014, ha affermato che anche quando il Sindaco adotti ordinanze contingibili e urgenti nella veste di ufficiale del governo, l'imputazione giuridica allo Stato degli effetti degli atti in questione ha natura meramente formale, restando egli incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale.

Nello stesso senso, il TAR Sardegna, Cagliari nella sentenza n. 406 del 4 maggio 2018, secondo cui nelle ipotesi di impugnazione delle ordinanze contingibili e urgenti adottate dal Sindaco quale ufficiale di governo ai sensi dell'art. 54 d.lgs. n. 267/2000, la legittimazione passiva spetta esclusivamente al Comune, in quanto il Sindaco non agisce in veste di organo di un'Amministrazione dello Stato e rimane incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale.

Tuttavia, si segnala anche la decisione della Corte di cassazione, 23 luglio 2014,  sez. III, n. 16776, secondo la quale il principio di cui sopra varrebbe solo per i giudizi impugnatori, essendo invece diversi i criteri di imputazione della legittimazione passiva nelle controversie in materia di danni conseguenti all'esercizio dei poteri sindacali extra ordinem.

In questi casi, per l'imputazione della responsabilità occorrerebbe distinguere tra l'azione sindacale esercitata nella concorrente veste di ufficiale di governo, per la quale la legittimazione passiva va riferita allo Stato ancorché siano implicati interessi locali, e la condotta protrattasi successivamente alla scadenza del provvedimento, che va imputata all'Amministrazione comunale in ragione dello specifico interesse pubblico perseguito attraverso la successiva attività puramente materiale.

Siffatta valutazione implica la verifica, nel caso concreto ed in base alla normativa di riferimento, dello specifico interesse pubblico perseguito, posto che è in base alla titolarità di tale interesse che l'attività svolta dal Sindaco può essere riferita ora all'amministrazione comunale, ora a quella statale.

Guida all'approfondimento

In dottrina si segnala:

E.CASETTA, L'illecito degli enti pubblici, Torino, 1953.

G.GARRI- R. GIOVAGNOLI, Responsabilità civile delle Amministrazioni e dei dipendenti pubblici, Torino, 2003.

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