Controllo di legittimità costituzionale e requisito dell’omogeneità dei contenuti normativi introdotti dalla legge di conversione rispetto a quelli del decreto-legge

Il requisito della straordinaria necessità ed urgenza di provvedere ex art. 77 Cost.

Ai sensi dell'art. 77 Cost., il Governo può emanare «decreti che abbiano valore di legge ordinaria» solamente «in casi straordinari di necessità e di urgenza». Detti decreti sono «provvisori», tanto che il giorno stesso devono essere presentati alle Camere per la conversione, e perdono efficacia ex tunc «se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione», nel qual caso le Camere possono comunque regolare i rapporti giuridici sorti sulla loro base.

La giurisprudenza costituzionale ormai costante ha ammesso il controllo di legittimità del decreto-legge e dell'eventuale legge di conversione sulla base del parametro di cui all'art. 77 Cost., che detta appunto i presupposti del corretto esercizio della funzione normativa primaria da parte del Governo, al di fuori delle ipotesi di delega legislativa prevista dal precedente art. 76 Cost.

L'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale è il decreto-legge, richiede infatti la preesistenza di una situazione di fatto che comporti la necessità e l'urgenza di provvedere. Questa situazione costituisce un vero e proprio requisito di validità dell'adozione del decreto-legge, tanto che la sua mancanza ne configura un vizio di legittimità costituzionale; vizio che, peraltro, non è sanato dalla legge di conversione. Anzi, qualora questa legge intervenga, risulterà a sua volta inficiata dal medesimo vizio (Corte cost., sentenze n. 8/2022, n. 149/2020, n. 10/2015, n. 93/2011, n. 128/2008, n. 171/2007 e n. 29/1995).

Tuttavia, con riguardo alla latitudine del controllo sulla sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza, la Corte costituzionale ha più volte affermato che il sindacato sulla legittimità dell'adozione di un decreto-legge da parte del Governo deve essere limitato alle sole ipotesi di manifesta mancanza degli stessi o di manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della loro valutazione (Corte cost., sentenze n. 213/2021, n. 186/2020, n. 288/2019 e  n. 97/2019, n. 137, n. 99/2018 e n. 5/2018, n. 236/2017 e n. 170/2017): ciò al fine di evitare la sovrapposizione tra la valutazione politica del Governo e delle Camere (in sede di conversione) e il controllo di legittimità costituzionale. Non a caso, l'espressione usata dall'art. 77 Cost. per indicare i presupposti della decretazione d'urgenza è connotata da un largo margine di elasticità, onde consentire al Governo di apprezzare la loro esistenza con riguardo a una pluralità di situazioni per le quali non sono configurabili rigidi parametri.

Il giudizio volto a valutare la conformità di una delle norme del decreto-legge all'art. 77 Cost. è, normalmente, svolto in base a diversi criteri, tra i quali:

a) la coerenza della norma rispetto al titolo del decreto e al suo preambolo;

b) l'omogeneità contenutistica o funzionale della norma rispetto al resto del decreto-legge;

c) l'utilizzo dei lavori preparatori e relazione illustrativa della legge di conversione;

d) il carattere ordinamentale o di riforma della norma.

Sempre in relazione all'accertamento, in sede di giudizio di legittimità costituzionale, del presupposto della straordinaria necessità e urgenza, la Consulta ha reiteratamente affermato che la sua insussistenza non è automaticamente desumibile dal mero differimento dell'efficacia delle disposizioni del decreto-legge.

Nonostante l'art. 15, comma 3, l. n. 400/1988 prescriva, tra l'altro, che i decreti debbano contenere misure di immediata applicazione – il che costituisce esplicitazione della ratio implicita nell'art. 77 Cost. – la giurisprudenza costituzionale ha precisato che la necessità di provvedere con urgenza non postula inderogabilmente un'immediata applicazione delle norme contenute nel decreto-legge (Corte cost., sentenze n. 151/2023, n. 97 del 2019, n. 170/2017, n. 5/2018, n. 236 e n. 16/2017).

Peraltro, se è vero, come meglio si dirà infra, che le norme contenute in un decreto-legge devono essere accomunate da un'omogeneità contenutistica o funzionale, ciò non comporta un generale corollario per cui queste dovrebbero tutte necessariamente sottostare al medesimo termine iniziale di efficacia. L'omogeneità, contenutistica o finalistica, che deve connotare le norme introdotte con la decretazione d'urgenza non presuppone, infatti, indefettibilmente l'uniformità di tale termine, ben potendo alcune di esse approntare rimedi urgenti anche là dove ne sia stata procrastinata l'applicabilità, ad esempio per assicurarne il corretto funzionamento o l'adozione di misure di attuazione ovvero di adempimenti organizzativi (Corte cost., n. 97/2019).

I decreti-legge a contenuto plurimo

Come detto, uno dei criteri adottati dalla Corte costituzionale per valutare la conformità di una norma del decreto-legge all'art. 77 Cost. è l'omogeneità contenutistica o funzionale della stessa rispetto al resto del decreto-legge.

Un requisito che il decreto-legge deve possedere sin dalla sua origine è, infatti, quello dell'omogeneità; ciò perché l'inserimento di norme eterogenee rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed i provvedimenti provvisori con forza di legge da esso adottati (Corte cost., sentenze n. 149 e  186/2020 e n. 22/2012).

Il riconoscimento dell'esistenza dei presupposti fattuali di cui all'art. 77 Cost. resta, dunque, collegato ad una intrinseca coerenza delle norme contenute nel decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale o dal punto di vista funzionale e finalistico.

Tuttavia, l'urgente necessità del provvedere può riguardare anche una pluralità di norme, purché, però, siano accomunate o dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate o dall'intento di fronteggiare una situazione straordinaria complessa e variegata, che richiede interventi oggettivamente eterogenei, in quanto afferenti a materie diverse, ma indirizzati tutti all'unico scopo di approntare urgentemente rimedi a tale situazione (Corte cost., sentenze n. 151/2023, n. 149/2020, n. 137/2018, n. 170/2017, n. 244/2016 e n. 22/2012).

Ciò significa che sono ammessi anche provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo, ossia eterogeneo, purché risultino omogenei rispetto allo scopo perseguito. In tal caso, bisogna specificamente considerare il profilo teleologico, ossia la ratio dominante che ispira l'intervento legislativo d'urgenza e verificare se le diverse norme introdotte siano ad essa riconducibili.

Insomma, le molteplici disposizioni che compongono un decreto-legge a contenuto plurimo, ancorchè eterogenee dal punto di vista materiale, possono rispondere al requisito dell'omogeneità quando presentano una sostanziale omogeneità di scopo (Corte cost., sentenza n. 115/2020). Peraltro, anche in questa valutazione, la Corte costituzionale tende ad utilizzare un parametro molto elastico, censurando per violazione dell'art. 77 Cost. quelle sole disposizioni del tutto estranee o dissonanti rispetto alle finalità dichiaratamente perseguite dal decreto-legge (Corte cost., sentenza n. 137/2018).

Il requisito dell'omogeneità dei contenuti normativi introdotti dalla legge di conversione rispetto a quelli propri del decreto-legge

È pacifico che, oltre al decreto-legge, anche la legge di conversione (o meglio la disposizione normativa aggiunta in sede di conversione) può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità.

A partire ormai dalla sentenza n. 22/2012, la Corte costituzionale ha fatto ricorso, per limitare l'emendabilità del decreto-legge in sede di conversione, all'omogeneità come parametro di legittimità costituzionale autonomo, con la conseguenza che l'inclusione di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest'ultimo, determina un vizio della legge di conversione in parte qua. La costante giurisprudenza costituzionale individua, infatti, nel requisito dell'omogeneità dei contenuti normativi aggiunti dalla legge di conversione rispetto a quelli originari del decreto-legge cui essa accede, un elemento indicativo del nesso di relazione funzionale che deve sussistere tra i due atti, ai sensi dell'art. 77 Cost.

Non può invero non considerarsi che la legge di conversione riveste i caratteri di una fonte funzionalizzata e specializzata, volta alla stabilizzazione del decreto-legge ed è caratterizzata da un iter procedimentale semplificato (Corte cost., n. 215 e 6/2023, n. 245/2022, n. 247, n. 226 e 181/2019); ciò comporta che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli presenti nel decreto-legge, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico. Altrimenti potrebbero alterarsi le ordinarie dinamiche di confronto parlamentare e, di conseguenza, i rapporti istituzionali tra Governo, Parlamento e Presidente della Repubblica nello svolgimento della funzione legislativa (Corte cost., sentenze n. 245/2022, n. 210/2021, n.  n. 226/2019 e n. 274/2019). Il procedimento legislativo ordinario di cui all'art. 72, primo comma, Cost., infatti, permette una partecipazione parlamentare ben più efficace di quella consentita dall'iter, peculiare e contratto, della legge di conversione.

In proposito, deve ricordarsi che gli stessi regolamenti parlamentari sono stati modificati proprio al fine di arginare il fenomeno di leggi di conversione eterogenee nei contenuti rispetto ai relativi decreti-legge. In particolare, l'art. 96-bis del regolamento della Camera dei deputati, modificato nel 1997, limita la potestà di emendamento ai soli emendamenti e articoli aggiuntivi che siano «strettamente attinenti» alla materia del decreto. D'altra parte, l'art. 97 del regolamento del Senato pone un divieto più generale, qualificando come «improponibili ordini del giorno, emendamenti e proposte che siano estranei all'oggetto della discussione o formulati in termini sconvenienti».

In conclusione, secondo la giurisprudenza costituzionale, non sono soltanto elementari regole di buona tecnica normativa ad esigere che la legge di conversione rechi un contenuto omogeneo a quello del decreto-legge (Corte cost., sentenza n. 154 del 2015), ma anche, e soprattutto, il rispetto dell'art. 77 Cost. L'inserimento di norme eterogenee rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge ne determina, infatti, la violazione; violazione che non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, giacché queste norme, proprio per essere estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari (Corte cost., sentenze n. 154/2015 e n. 355/2010), ma scaturisce dall'uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione attribuisce ad esso, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge (Corte cost., sentenza n. 22/2012).

È importante evidenziare che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, l'invocato requisito di omogeneità delle disposizioni aggiunte in sede di conversione rispetto alla disciplina originaria del decreto-legge può essere valutato non solamente dal punto di vista oggettivo e materiale, ma anche da quello funzionale e finalistico (Corte cost., sentenze n. 215/2013, n. 30/2021, n. 247,  n. 226 e n. 181/2019). Ancorché le norme inserite dalla legge di conversione non rientrino nell'ambito materiale del decreto-legge, quindi, è sufficiente che esse siano funzionalmente riconducibili alla ratio dell'intervento legislativo d'urgenza. Queste conclusioni sono state confermate dalla Consulta anche in riferimento ai decreti-legge ab origine a contenuto plurimo a cui si è fatto cenno nel paragrafo precedente, per i quali rileva, specificamente, il profilo teleologico. In questi casi, infatti., il parametro alla luce del quale verificare l'eventuale disomogeneità di una disposizione è rappresentato appunto dalla ratio dominante del decreto-legge (Corte cost., sentenze n. 215/2023, n. 8/2022, n. 30/2021, n. 149/2020, n. 247/2009).

Conclusioni: il criterio della palese estraneità

Si è visto che la costante giurisprudenza costituzionale ravvisa la violazione dell'art. 77 Cost. nell'ipotesi di difetto del necessario requisito dell'omogeneità tra le disposizioni del decreto-legge originario e quella introdotta, con emendamento, in fase di conversione.

Tuttavia, la Corte costituzionale ha limitato il suo sindacato ai soli casi di rottura evidente del collegamento tra la singola disposizione e la situazione di necessità ed urgenza.

Nelle pronunce più recenti, pur richiamando il principio secondo cui il difetto di omogeneità ricorre solo quando le disposizioni aggiunte in sede di conversione siano “estranee” o addirittura “intruse” (Corte cost., sentenze n. 33/2023, n. 245 e n. 8/2022, n. 213/2021 e n. 210/2021, n. 115/2020), la Consulta ha però sottolineato che solo la palese estraneità delle norme introdotte in sede di conversione sia rispetto alle finalità perseguite dal decreto-legge, sia rispetto alle materie che quest'ultimo disciplina – estraneità che denoti l'evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell'originario decreto-legge – può inficiare la legittimità costituzionale delle norme introdotte in sede di conversione (Corte cost., sent. n. 247, n. 226 e n. 18/2019, n. 169/2017, n. 186 e n. 145/2015).

In alcune pronunce, al fine di ritenere legittime le nuove disposizioni inserite dal Parlamento, la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto sufficiente, ad esempio, una «specificazione dell'oggetto del provvedimento di urgenza» (Corte cost., sentenza n. 169/2017) o la mancata compromissione della «uniformità teleologica» (Corte cost., sentenza n. 97/2019) ovvero la non estraneità alla «traiettoria finalistica portante del decreto» (Corte cost., sentenze n. 151/2023 e n. 8/2022).

In conclusione, può quindi osservarsi che, più che sotto il profilo della connessione materiale tra contenuto del decreto-legge e quello della legge di conversione, l'omogeneità viene valutata dal punto di vista funzionale e finalistico.