Le istruzioni della Banca d’Italia in tema di mutui bancari

La prospettiva evolutiva della normativa di tutela della trasparenza

La tutela della clientela bancaria è affidata alla Banca d'Italia ormai in modo esplicito dal 2010, a seguito del D.Lgs. 141/2010, ed è rivolta a promuovere la trasparenza delle condizioni contrattuali e la correttezza dei rapporti contrattuali tra banca e cliente in tutte le sue fasi.

La regolamentazione di tutela è fatta da un insieme di norme che operano a livello primario e sub primario: di fatto, l’attuazione dei principi contenuti nel TUB, espressione di altrettanti principi di emanazione europea, è affidata molte volte a disposizioni secondarie delle autorità creditizie (CICR, MEF, Banca d’Italia).

L'idea di fondo di tutti questi interventi regolamentari è che un adeguato livello di protezione del cliente sia di fatto un motore di sviluppo e di efficienza e competitività del mercato stesso: nel caso del settore bancario, un cliente informato e consapevole prenderà decisioni più convenienti per sé stesso, anche sulla base del confronto tra diverse alternative disponibili; il risultato di queste scelte si tradurrà in un adeguato livello di concorrenza, a sua volta idoneo a portare benefici in termini di varietà dell'offerta.

Le tecniche i contenuti normativi adottati nel corso del tempo hanno subito una progressiva evoluzione; evoluzione che riflette gli sviluppi del quadro economico e sociale di riferimento.

Siamo passati da una disciplina composta quasi esclusivamente di regole finalizzate a rimuovere le c.d. asimmetrie informative, con previsione di una vasta quantità di requisiti dell’informativa precontrattuale, a obblighi informativi sempre più orientati alla salienza dell'informazioni, richiedendosi solo quelle effettivamente utili al cliente, e alla loro comprensibilità, in modo da assicurare essenzialmente due funzioni: la facilità del confronto tra diverse offerte per il cliente e la possibilità di verificare che queste offerte rispondessero alla proprie possibilità economiche, alle proprie esigenze e alle proprie capacità.

Un terzo passaggio è consistito nel prevedere meccanismi di tutela sostanziale che incidono direttamente sullo squilibrio di potere contrattuale tra le due parti, dove il cliente è tipicamente la parte debole. Si prevedono per lo più obblighi conformativi dei comportamenti degli intermediari (per esempio, limiti all'esercizio di alcune di alcune facoltà come lo ius variandi o il riconoscimento del diritto di recesso), fino ad arrivare alla previsione di regole organizzative, che richiedono all'intermediario di essere organizzato in un certo modo (per esempio rispetto all'assistenza ai clienti o all'organizzazione delle loro reti di vendita).

Questa è un’evoluzione che ha caratterizzato a monte l'ordinamento europeo, il quale ha dato sempre maggiore attenzione a obiettivi e strumenti di tutela sostanziale, prendendo atto della circostanza che una trasparenza basata esclusivamente su obblighi informativi numerosi e dettagliati si risolve in una trasparenza solo formale o addirittura in un sovraccarico di informazioni controproducente, non essendo il cliente in grado di processarle adeguatamente, fino ad arrivare al paradosso per cui il soggetto che dovrebbe essere tutelato non lo è affatto.

Le tre tappe di questa evoluzione

1. ANNI 2000-2003

Gli interventi in materia di trasparenza nascevano con l'obiettivo di correggere l’asimmetria informativa nella relazione intermediario-cliente. Alla base di questa esigenza vi era la convinzione che il consumatore fosse un soggetto pienamente razionale e perfettamente in grado di elaborare le informazioni che gli venivano fornite. Pertanto, si riteneva che il riequilibrio potesse ottenersi promuovendo una maggiore trasparenza formale e ampliando la quantità di informazioni da fornire al cliente.

Alla stessa logica corrisponde anche la previsione di obblighi di sottoscrizione specifica di determinate clausole contrattuali, in questo modo richiamandosi l'attenzione del contraente debole su aspetti particolarmente delicati, sempre sulla base del presupposto che questi fosse in grado di comprenderne il significato e la portata giuridica ed economica.

La risposta normativa si rinviene in due atti: la delibera CICR del 2000 e le istruzioni di vigilanza in tema di trasparenza emanate nel 2003.

La delibera del CICR del 2000 era, in realtà, intervenuta per regolamentare un fenomeno specifico: la capitalizzazione in senso tecnico nelle operazioni in conto corrente, perché lì c’era una capitalizzazione asimmetrica a seconda che fossero a carico del cliente o a beneficio del cliente, mentre per i finanziamenti con rimborso rateale veniva preso in considerazione solo il problema dell’eventuale produzione di interessi in caso di ritardo di pagamento delle singole rate.

Un assetto più compiuto in termini di trasparenza si ha solo nel 2003 con le istruzioni di vigilanza per le banche in tema di trasparenza, appunto.

Questo primo nucleo di disciplina attribuiva una rilevanza centrale ai profili della trasparenza informativa in sede precontrattuale.

Le istruzioni richiedevano di avere nel c.d. foglio informativo, che doveva essere messo a disposizione del cliente prima della stipulazione del contratto, informazioni sulle condizioni economiche dell'operazione o del servizio e sulle clausole contrattuali non strettamente economiche che li regolavano. In particolare, fogli informativi dovevano contenere:

• informazioni sulla banca e sulle caratteristiche rischi tipici dell'operazione o del servizio;
• condizioni economiche dell'operazione;
• clausole non strettamente economiche nel contratto;

Oltre a ciò dovevano anche riportare le informazioni sui principali diritti e obblighi del cliente.

È interessante osservare che, a fronte di questo catalogo piuttosto ricco, non era contenuto alcun riferimento specifico alle modalità di rimborso dei prestiti. Più precisamente, non era previsto, neanche in capo all'intermediario, di fornire in sede di informativa precontrattuale il piano di ammortamento; segno che forse, all’ora, le questioni relative all'ammissibilità e all’intrinseca comprensibilità delle indicazioni in merito al piano di ammortamento dei finanziamenti non erano avvertite come un'area problematica.

Però è importante sottolineare che già la disciplina del 2003 introduceva l'obbligo di includere, sia nel contratto che nel documento di sintesi (il documento riepilogativo delle principali condizioni applicate), un indicatore sintetico di costo (ISC), calcolato conformemente alla disciplina sul TAEG, il quale rappresenta una sintesi dei costi complessivi dell’operazione, la cui finalità è di consentire al consumatore di confrontare in maniera rapida e immediata le offerte, includendo tutte le condizioni, e valutarne quindi la convenienza economica, anche rispetto alle alternative.

Questo obbligo di inserire l’ISC-TAEG, che prima era previsto solo per il credito al consumo, in Italia viene per la prima volta esteso nel 2003 anche ai mutui, anticipando di fatto una previsione che a livello comunitario sarà introdotta solo nel 2014 con la direttiva sui mutui.

2. DAL 2009 CON LE DISPOSIZIONI DI TRASPARENZA

Una delle principali acquisizioni della teoria economica moderna è rappresentata dalla consapevolezza che i reali meccanismi decisionali si discostano dal modello presupposto delle teorie classiche del consumatore perfettamente razionale: il consumatore è razionale in senso limitato per una serie di limiti cognitivi.

L'evoluzione della normativa di trasparenza si basa proprio sulla consapevolezza dei limiti cognitivi che caratterizzano i processi decisionali.

Agli intermediari, quindi, si chiede sempre più di veicolare informazioni salienti, nel senso di quelle veramente utili, secondo modalità standardizzate, al fine di:

1. favorire il confronto tra prodotti presenti sul mercato, perché è proprio attraverso il confronto che è possibile scegliere intermediario e offerta contrattuale più rispondenti alle proprie esigenze;
2. agevolare la verifica dell'adeguatezza delle caratteristiche del prodotto o del servizio rispetto alle proprie possibilità ed esigenze.

La risposta normativa si rinviene nelle nuove disposizioni di trasparenza emanate nel 2009.

Questa disciplina dedica grande attenzione all'informativa precontrattuale e all'esigenza di assicurarne una standardizzazione, sul presupposto che, soprattutto per i consumatori, sia importante poter accedere a informazioni omogenee, presentate in modo che sia possibile il confronto, facendo peraltro affidamento sull'assenza di sorprese al momento del contratto.

Viene, così, prescritta la relazione di fogli informativi per tutti i prodotti, tra cui mutui. Per i mutui, inoltre, viene chiesta anche la predisposizione di un foglio comparativo, che riporti per ciascun mutuo offerto dallo stesso operatore: tasso di interesse, durata minima e massima, modalità di ammortamento, periodicità rate, TAEG, per garantire un confronto anche tra i diversi prodotti lo stesso produttore.

L’informativa precontrattuale deve essere standardizzata: le disposizioni del 2009 contengono un prototipo di foglio informativo per il mutuo ai consumatori, testimoniando un'attenzione della disciplina secondaria verso chiarezza e comprensibilità dell'informazioni sull'ammortamento. In particolare, il documento dovrà indicare: il tipo di ammortamento prescelto, la tipologia di rata e la periodicità.

Ulteriori requisiti poi riguardavano l'informativa precontrattuale personalizzata, che deve essere fornita al cliente quando è iniziata una trattativa. Per i contratti di mutuo a tasso fisso occorre che il documento di sintesi con l'informativa precontrattuale personalizzata, che poi deve essere unita al contratto, riporti anche il piano di ammortamento. Qua l’idea era che la chiarezza e la comprensibilità delle informazioni sul rimborso del mutuo fossero meglio assicurate da un riepilogo puntuale delle somme dovute alle varie scadenze, piuttosto che dal ricorso a formule lessicali, che spieghino nel dettaglio le modalità di calcolo degli interessi, o a espressioni matematiche, la cui esigenza di precisione si scontra poi con un livello di tecnicismo che probabilmente all'utente-tipo sfugge.

È sempre del 2009 la previsione che impone agli intermediari di mettere a disposizione dei clienti le c.d. Guide in parole semplici, redatte dalla Banca d'Italia: esse consistono in volumetti che spiegano al cliente cosa deve fare prima di sottoscrivere un mutuo, a cosa deve guardare e cosa deve considerare. Queste riconoscono, per la prima volta, l'esigenza di coniugare le finalità di trasparenza con quelle di educazione finanziaria dei clienti.

È utile ricordare che per i contratti di credito al consumo, la direttiva del 2008, che è una direttiva di armonizzazione massima e su cui poi è stata modellata naturalmente la normativa nazionale, prevedeva il diritto del consumatore a ricevere, in qualunque momento e senza spese, una tabella di ammortamento con importi dovuti, piano di ammortamento e interessi. Per cui, per certi versi, nella prospettiva del legislatore comunitario, nell’ambito dei contratti di credito ai consumatori, per una chiara rappresentazione al cliente delle modalità di funzionamento del prestito, ciò che davvero occorre è un dettagliato piano di ammortamento che deve essere fornito al cliente che ne fa richiesta in qualunque momento.

Nelle disposizioni del 2009 cominciano a essere introdotte anche norme volte a riequilibrare direttamente il rapporto fra banca e cliente, non solo sul piano informativo, ma promuovendo una correttezza sostanziale dei comportamenti: esemplificativamente, alle banche e agli intermediari finanziari si chiede di dotarsi di procedure interne per l'assistenza al cliente che svolgano attività formative dirette alla rete di vendita.

3. IL RECEPIMENTO DELLA DIRETTIVA MUTUI

Ormai gli studi di behavioural economics hanno definitivamente confermato i bias cognitivi e comportamentali a cui siamo tutti esposti e che richiedono una tutela basata su strumenti che tengono conto delle effettive modalità di funzionamento del nostro processo decisionale.

Alcune evidenze di indagini nazionali e internazionali mostrano come i consumatori siano poco attrezzati a decodificare concetti e informazioni di natura matematica. Un'indagine della Banca d'Italia, ripetuta ogni tre anni e basata su metodologie condivise con l’OCSE, mostra che:

• solo il 50% degli adulti italiani comprende il concetto di interesse semplice:
  • tra coloro che non conoscono nemmeno lo strumento mutuo, solo 45% conosce il concetto;
  • tra coloro che conoscono lo strumento mutuo, la percentuale sale un pochino, fino al 54%;
  • tra coloro che hanno un mutuo, il 60% sa cos'è un tasso di interesse semplice;
• se passiamo all'interesse composto, l'assoluta maggioranza della popolazione (80% circa) non comprende il concetto di interesse composto e questa percentuale sale di poco anche tra coloro che hanno un mutuo.

Dal punto di vista dei requisiti dell'informativa al cliente, queste evidenze sulle distorsioni e sulle competenze si traducono nel tentativo di assicurare che ai clienti siano presentate in maniera davvero comprensibile le informazioni necessarie e utili perché prenda decisioni consapevoli.

Si assiste, dunque, al passaggio da un approccio di disclosure piena a un modello di trasparenza sostanziale, con l'obiettivo di far comprendere al cliente gli elementi essenziali dell'operazione che intraprende, anche se non ne conosce tutti i presupposti teorici e le implicazioni tecniche

Questa è la linea che ha seguito la normativa comunitaria materia di credito immobiliare del 2014, a cui hanno fatto seguito il recepimento nel TUB e le disposizioni di trasparenza riviste nel 2016.

L'informazione al cliente si declina secondo un approccio graduale che parte da un ambito generale, svincolato dall'avvio della trattativa (informazione pubblicitaria, informazioni generali) fino a una piena personalizzazione rivolta al cliente specifico. Quindi, informativa generalizzata, personalizzata e poi contratto contribuiscono, nella logica della direttiva mutui, ad assicurare il perseguimento di finalità di tutela del cliente e di promozione dell'efficienza del mercato.

Nello specifico le informazioni di carattere generale (su finanziatore, caratteristiche del credito, documentazione da fornire per consentire la valutazione del merito creditizio) devono essere riportate in modo chiaro e comprensibile e sono disponibili per il consumatore in qualunque momento.

Le informazioni personalizzate, basate anche sulle informazioni ricevute dal singolo consumatore, da fornire prima che questi sia vincolato, consentono al consumatore di prendere una decisione informata e consapevole sulla conclusione del contratto, valutando le diverse implicazioni. Sono fornite secondo modello standardizzato, il prospetto informativo europeo standardizzato (PIES), prima che il consumatore sia vincolato da un contratto di credito, quindi consentendogli di fare dei confronti.

La disciplina di matrice europea prevede che in questa informativa personalizzata, fornita attraverso il PIES, siano inclusi:

• un piano di ammortamento personalizzato, da cui emerga con chiarezza quanto il mutuatario deve pagare per capitale interessi;
• le informazioni sul tipo di credito, e in particolare le modalità di rimborso di capitale e interessi, precisando se il contratto prevede il rimborso periodico del solo capitale, dei soli interessi o di entrambi;
• la tabella di ammortamento (in particolare quando il tasso di interesse è fisso per tutta la durata del credito).

L'idea è che questa informativa sia funzionale a garantire che il consumatore possa giungere effettivamente a una decisione consapevole: messo in condizioni di conoscere le caratteristiche sia in termini di costi che di condizioni, questi può valutare se il contratto proposto sia davvero adatto alle sue esigenze e alla sua situazione finanziaria, anche in rapporto ad altre offerte.

Altre previsioni dispongono che:

• prima della conclusione del contratto, il consumatore ha diritto a un periodo di riflessione di almeno sette giorni, in cui l'offerta rimane vincolante;
• il contratto dovrà essere conforme all'offerta formulata.

Alla focalizzazione delle richieste di trasparenza in questi termini, corrisponde anche un rafforzamento, sia nella disciplina comunitaria che di riflesso in quella nazionale, delle richieste in materie di correttezza sostanziale: gli orientamenti dell'EBA (Autorità Bancaria Europea) in materia di dispositivi di governo e di controllo sui prodotti bancari al dettaglio, richiedono agli intermediari di disegnare dall'origine prodotti che siano davvero nell'interesse dell'utente finale, testandoli prima con una serie di procedure.

Qualche considerazione sull’ammortamento alla francese

L’evoluzione della normativa di tutela si è caratterizzata per una crescente importanza di regole relative a requisiti organizzativi, volti a promuovere la correttezza sostanziale dei comportamenti. In questo senso si presta sempre maggiore attenzione alle attività di progettazione e distribuzione dei prodotti, con l'obiettivo appunto di assicurare che i prodotti immessi sul mercato rispondano davvero alle esigenze e ai bisogni effettivi dei potenziali clienti destinatari.

Con riferimento al caso del mutuo con ammortamento alla francese, la sua diffusione, ampissima in Italia come nei principali paesi europei, potrebbe essere legata alla preferenza per i clienti verso impegni finanziari non soggetti a variazione, coerentemente al fatto che per molti utenti il reddito a disposizione nell'arco della vita è in buona parte costante.

Dal punto di vista dell'autorità di vigilanza, la considerazione che questa modalità di ammortamento non risulti problematica è giustificata dall'osservazione che sia i ricorsi all’ABF che gli esposti dei consumatori sono molto contenuti (negli ultimi anni, i ricorsi all’ABF ammontano a 20 l'anno su un totale di ricorsi che oscillano tra i 15 e i 30 mila, mentre, gli esposti sono stati tra 13 e 18 su circa 10.000 l'anno).

L'idea è che un prestito che prevede un meccanismo di rimborso basato su rate costanti può rendere più facile al cliente misurare in anticipo la propria capacità finanziaria in un arco temporale molto lungo, assicurandogli un giudizio prognostico sulla sua capacità di ripagarlo, fuggendo il rischio di incorrere in fenomeni di sovraindebitamento.

Non si può, però, escludere che per alcune tipologie di soggetti soluzioni diverse dai piani di rimborso con rate costanti possano essere più utili o prevedibili: per esempio, prodotti di finanziamento che prevedano piani di rimborso con rate che crescono potrebbero rispondere a prospettive di crescita reddituale di giovani che si affacciano al mondo del lavoro e che siano abbastanza solidi in queste prospettive di crescita; o viceversa, potrebbe essere al contrario per chi invece prevede una riduzione del reddito futuro.

La Banca d'Italia segue questa evoluzione del mercato, anche nell'ottica di contenere i potenziali rischi per la clientela, che possono derivare da diverse risposte meno standardizzate. Resta ovviamente l'esigenza di un monitoraggio molto attento dei comportamenti degli operatori anche con riguardo al collocamento dei prodotti e all'assistenza da fornire ai clienti: la disciplina di settore si sforza di contemperare questi obblighi di condotta con l'esigenza di mantenere in capo al cliente la libertà di scegliere la soluzione che ritiene più adatta.

Alle banche e agli intermediari finanziari è richiesto di adoperarsi perché i clienti siano in grado di assumere decisioni consapevoli. Non si arriva, però, a esigere che gli intermediari si sostituiscano al cliente nella valutazione della concreta convenienza, anche dove siano offerti alla clientela prodotti di finanziamento che prevedono modalità di rimborso diverse dal piano rata fissa: è solo importante che siano prospettati i vantaggi e limiti, per evitare che il cliente assuma di fatto decisioni o responsabilità incoerenti con le sue esigenze e le sue possibilità.

Riassumendo

La tutela del cliente bancario, nel caso delle operazioni di finanziamento, si muove lungo più direttrici:

1. una progettazione dei prodotti risponda alle finalità, ai bisogni e alle esigenze dei potenziali destinatari, in modo da evitare il rischio che i clienti sottoscrivono contratti che per loro sono svantaggiosi;
2. l’assicurazione della capacità di valutazione prospettica rispetto alla capacità di rimborso per il cliente in corrispondenza delle scadenze, che presenta una valenza importante nel contribuire a prevenire il possibile sovraindebitamento;
3. l’adeguata informativa sui costi, mediante appropriati indicatori sintetici come il TAEG, e sulle modalità di rimborso, tendenzialmente attraverso il piano di ammortamento, in modo da mettere il cliente nelle condizioni di prendere decisioni appropriate sulla base delle informazioni effettivamente rilevanti e che è in grado di codificare.

La chiara rappresentazione al cliente del funzionamento del prestito, e in particolare degli impegni finanziari che assume, è fondamentale perché possa valutare ex ante la convenienza dell'operazione, anche confrontandola con altre; e quindi la presenza di un dettagliato piano di ammortamento consente anche di conoscere quanto dovrebbe essere restituito in caso di estinzione anticipata.

La trasparenza, intesa come somministrazione ai clienti delle condizioni del prestito effettivamente intellegibili, assume la duplice valenza di mezzo utile per il singolo ad assicurargli la consapevolezza sugli impegni che dallo stesso saranno assunti e strumento per la promozione efficace della concorrenza attraverso il confronto delle offerte.

Questi temi sono oggi, a fronte anche della crescente digitalizzazione del sistema finanziario, molto rilevanti e richiedono una particolare attenzione degli operatori, uno sforzo supplementare forse degli intermediari, per evitare che la rapidità con cui si può accedere ai prodotti finanziari determini un aumento di decisioni che non sono adeguatamente ponderate da parte dei clienti.

Quali conclusioni si ricavano per il quesito posto alle Sezioni Unite?

Come si è avuto modo di specificare nel focus "Mutuo bancario con ammortamento alla francese: anatocismo occulto? "e nel focus "Mutuo bancario con ammortamento alla francese: una questione di determinatezza dell’oggetto o di trasparenza bancaria?" uno dei quesiti posti alle Sezioni Unite ha come oggetto proprio le conseguenze della mancata indicazione nel contratto di mutuo della modalità di ammortamento.

Ora, nel 2009 si è stabilito che l’intermediario predisponga un foglio comparativo per ciascun mutuo offerto, in cui siano specificamente indicati il tasso di interesse, la durata minima e massima, le modalità di ammortamento, la periodicità delle rate e il TAEG.

Successivamente, con l’introduzione del PIES, si è prescritto che al cliente, prima della stipulazione di un contratto di finanziamento, venga fornito: un piano di ammortamento personalizzato; informazioni sul tipo di credito e sulle modalità di rimborso di capitale e interessi; una tabella di ammortamento.

Alla luce della disciplina di settore, sembra, dunque, violativa della trasparenza precontrattuale la condotta dell’intermediario che sfocia nella stipulazione di un contratto di mutuo privo dell’indicazione delle modalità di ammortamento e delle modalità di capitalizzazione degli interessi.

Va, tuttavia, tenuta presente la ratio sottesa alla regolazione sopra esaminata: garantire una tutela di carattere sostanziale. È, dunque, alla luce di detta finalità che dovrebbe essere operata la valutazione circa la legittimità o meno di un contratto di mutuo privo delle specifiche indicazioni prescritte dall’impianto normativo. L’insieme delle informazioni fornite al mutuatario sono comunque sufficienti a metterlo al corrente del costo effettivo dell’operazione economica che si accinge ad intraprendere?