"Aspettando le Sezioni Unite su interessi moratori e interessi nei debiti della PA": sintesi del convegno di Roma

Premessa

Nel convegno tenutosi a Roma presso la Corte di Cassazione (si veda a tal proposito la notizia pubblicata qui il 15 febbraio 2024 "Aspettando le Sezioni Unite su interessi moratori ex art. 1284 c.c. e interessi nei debiti della PA") sono stati affrontati due temi di particolare interesse nell'applicazione pratica del diritto:

1. la corretta individuazione dell'ambito di applicazione della norma contenuta nell'art. 1284 c. 4 c.c. specialmente nei suoi rapporti con la disciplina di settore. La riflessione è stata originata da uno dei primi rinvii pregiudiziali attivati dai giudici di merito grazie al nuovo art. 363 bis c.p.c.;
2. le obbligazioni di natura pubblica con riguardo agli interessi dovuti dalla PA. Tale ultimo dibattito è stato occasionato da un'ordinanza della Cassazione, I Sezione civile, di rimessione alle Sezioni Unite (v. Cass. 22 novembre 2023 n. 32405).

Sebbene apparentemente sconnesse, le tematiche affrontate erano accumunate da un unicum sostanziale: l'istituto giuridico delle obbligazioni produttive di interessi. Pertanto, l'occasione è stata estremamente utile per ripercorrerne alcuni aspetti fondamentali.

Estensione applicativa dell'art. 1284 c. 4 c.c.

In occasione di un'opposizione all'esecuzione di competenza del giudice del lavoro, il Tribunale di Parma (Trib. Parma 3 agosto 2023) trova ragioni per fare rinvio pregiudiziale alla Corte di Cassazione ai sensi dell'art. 363 bis c.p.c. Invero, in relazione all'applicabilit à dell'art. 1284 c. 4 c.c. ai crediti di lavoro sussistono gravi difficoltà interpretative ed esisterebbero, quantomeno, due diversi orientamenti.

Un primo filone riterrebbe che, avendo l'art. 1284 c. 4 c.c. carattere di norma «speciale», lo stesso non sarebbe applicabile ai crediti di lavoro. D'altronde, con riguardo ai crediti di lavoro la disciplina delle obbligazioni pecuniarie viene leggermente derogata. Si pensi, ad esempio, alla applicabilità della mora ex re anche per obbligazioni illiquide.

Un secondo filone accoglierebbe, invece, l'idea secondo cui l'art. 429 c.p.c., laddove rimanda all'interesse legale, farebbe riferimento proprio ad un altro tasso di interesse.

Ebbene, seguire l'uno o l'altro orientamento non avrebbe una mera rilevanza teorica sol si consideri che adottare l'una o l'altra interpretazione comporterebbe un calcolo diverso degli interessi.

Ad ogni modo, al di là della questione specifica legata ai crediti di lavoro, è stato sottolineato che l'art. 1284 c. 4 c.c. pone un problema di definizione del campo applicativo generale. Ci si chiede, infatti, se la norma si applichi, indistintamente, a tutte le obbligazioni pecuniarie o se sia riservata alle sole obbligazioni contrattuali.

Gli argomenti a favore della tesi che restringe l ' applicazione dell'art. 1284 c. 4 c.c. alle obbligazioni contrattuali fanno leva, principalmente, sui seguenti argomenti:

1. Argomento letterale: il IV comma dispone salvo «le parti non ne hanno determinato la misura». Richiamerebbe, quindi, un contratto a monte.
2. Argomento sistematico: se si assegnasse anche all'art. 1284 c. 4 c.c. una portata generalizzante, si avrebbe un inutile duplicato dell'art. 1224 c.c. con riguardo all'interesse convenzionale.
3. Richiamo al D.Lgs. 231/2002: il IV comma richiama la disciplina speciale sui ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. Ora, poiché gli interessi commerciali non si applicano in caso di risarcimento per danno aquiliano, allora anche l'art. 1284 c. 4 c.c. non si applicherebbe alle obbligazioni aventi fonte in un fatto illecito.

Diversamente argomenta la tesi che attribuisce portata generale all'art. 1284 c. 4 c.c.:

1. Critica all ' argomento letterale: laddove la norma richiama il «patto contrario» delle parti, non si richiederebbe, necessariamente, un contratto a monte che costituisca la fonte delle obbligazioni pecuniarie. Sarebbe sufficiente, di contro, un patto contrario sugli interessi dal momento che non esiste nel nostro ordinamento nessun principio che vieti alle parti, prima di un processo su fatto illecito, di accordarsi su interessi.
2. Critica all ' argomento sistematico: la vera differenza tra l'art. 1224 c.c. e l'art. 1284 c.c. attiene il piano temporale. L'art. 1224 c.c. governerebbe la mora mentre l'art. 1284 c.c. governerebbe la pendenza della lite fino alla fine del processo. Se le parti hanno convenuto un interesse prima del processo quello, però, varrà sia per mora che per processo.
3. Osservazioni al richiamo al D.Lgs. 231/2002: gli interessi di cui all'art. 1284 c. 4 c.c. avrebbero una natura completamente diversa da quelli tipici delle transazioni commerciali. I primi avrebbero una matrice processuale in quanto ristoratori di un interesse processuale. I secondi, invece, sarebbero interessi da ritardo, di natura sostanziale perché ristoratori di un interesse sostanziale. In comune avrebbero, unicamente, la maggiorazione del tasso.

Al di là dell'impostazione accolta, si è giunti alla conclusione che ad essere imprescindibile sarebbe una lettura della norma in base alla sua ratio. Perciò, probabilmente, sarebbe consono leggere l'art. 1284 c. 4 c.c. nell'ottica del divieto di abuso del processo, stante il carattere pacificamente «punitivo» degli interessi ivi menzionati.

Rapporto fra l'art. 1284 c. 2 c.c. l'art. 1284 c. 4 c.c.

Il richiamo dell'art. 1284 c. 4 c.c. alla disciplina europea sul ritardato pagamento nelle transazioni commerciali si manifesta quale «trapianto inconsueto» dal momento che la disciplina europea, che viene, generalmente, considerata «speciale», si innesta all'interno di una norma, l'art. 1284 c.c., definita «generale».

Perciò, il quesito diventa quello di spiegare se e come una norma speciale, trapiantata in una norma generale, possa divenire o meno una norma eccezionale. All'uopo occorre richiamarsi la teoria generale del diritto. E per far questo, probabilmente, non può prescindersi dal rispondere ad un'altra insorgente questione ovvero quale sia la ratio di questo trapianto.

Sono state setacciate le due principali tesi:

• la prima, riconoscerebbe la ratio della norma esclusivamente nella dimensione civilistica del favor creditoris in chiave di overcompensation. Avendo a riferimento la funzione generalmente compensativa della responsabilità civile e dell'obbligazione risarcitoria, ne deriverebbe l'effetto di prevaricazione di tale funzione su quella di deterrence o punitiva;
• la seconda, la rinverrebbe, invece, nella dimensione processualistica della deflazione del contenzioso. Qui il piano si sposterebbe sul principio di effettività della tutela giurisdizionale atteso che l'effetto disincentivante del IV comma opererebbe indistintamente nei confronti di tutti i debitori, anche quelli privi dell'intento opportunistico-speculativo.

Tuttavia, la tesi ritenuta preferibile è quella di ritenere che la ratio che guida la norma sia quella di punire l'opportunismo, la «resistenza capricciosa» dei debitori. Di talché, la norma dovrebbe applicarsi solo di fronte ai casi di resistenza capricciosa valorizzando l'eterogenesi dei fini di un comportamento.

Le obbligazioni pecuniarie a carico della PA: i termini del recente dibattito

La I Sezione della Cassazione, in tema di richiesta degli interessi e del maggior danno dovuti dalla PA in caso di ritardato pagamento di integrazioni dovute agli esportatori agricoli, ha disposto, ai sensi dell'art. 374 c. 2 c.p.c., la trasmissione del ricorso al Primo Presidente per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della questione di massima di particolare rilevanza relativa all'idoneit à dell ' istanza di restituzione all ' esportazione a rappresentare atto di costituzione in mora della PA e, conseguentemente, agli effetti delle norme in tema di contabilit à di Stato sul riconoscimento di interessi, moratori o corrispettivi, nelle obbligazioni a carico della PA nascenti dalla domanda di restituzione all'esportazione per i prodotti soggetti a un regime di prezzi unici (si veda Cass. 22 novembre 2023 n. 32405).

Deve ricordarsi che il versamento in favore dei produttori agricoli di somme per il diritto alle restituzioni all'esportazione per i prodotti soggetti a un regime di prezzi unici è soggetto ai Reg. CE nn. 2665/1987 e 565/1980 oltre che alla normativa interna sulle obbligazioni in generale e alle norme sulla contabilità di Stato.

Nel caso giunto alla Corte di Cassazione, il Tribunale prima e la Corte d ' Appello poi hanno ritenuto che il termine per il versamento delle restituzioni dovesse desumersi dal sistema e l'hanno determinato in giorni 60, ritenendo che tale termine, una volta decorso, non rendesse necessaria alcuna ulteriore intimazione di pagamento per l'esigibilità del credito e la maturazione di interessi corrispettivi. Tuttavia, tale statuizione non è da tutti condivisa. Di fatti, vi è chi sostiene che deve trovare applicazione, anche qui, la generale disciplina prevista per le obbligazioni di pagamento di una somma di denaro alle quali è tenuta la P.A. Detta disciplina prevede, in deroga agli artt. 1219 c. 2 n. 3 c.c. e 1182 c.c., la necessità di un atto di costituzione in mora indipendentemente dalla scadenza di un termine, dovendo l'obbligazione della PA essere adempiuta ed eseguita presso il domicilio del debitore stante la sua natura di obbligazione querable. Da qui l'impossibilità della decorrenza degli interessi corrispettivi prima della costituzione in mora.

La I Sezione civile della Cassazione ha ritenuto essenziale non solo risolvere tale contrasto ma anche sciogliere ulteriori questioni controverse ad esso collegate. Si fa riferimento:

• alla efficacia delle disposizioni in tema di contabilità di Stato sulle obbligazioni di restituzione all'importazione;
• alla incidenza della procedura di emissione del titolo di spesa sull'obbligazione pecuniaria di pagamento degli interessi da parte della PA a seconda che gli stessi siano considerati come moratori o come corrispettivi, intravedendo nella giurisprudenza dei profili di disomogeneità che, secondo l'ordinanza interlocutoria, meriterebbero una riflessione sulla necessità o meno di ricondurli ad unità, non solo nell'ambito interno ma anche sul piano europeo.

Ulteriori riflessioni

L’ordinanza interlocutoria ha dato, altresì, la stura all’approfondimento di numerosi aspetti caratterizzanti la posizione della PA nel suo agire in rapporto ai privati:

• si è indagata l'idea di molti di una differenza di trattamento normativo tra debitore privato e debitore pubblico, giustificata dalla circostanza che il debitore pubblico persegua, anche nell'attuazione dei rapporti obbligatori, interessi generali;
• si è cercato di comprendere se e come il principio di buon andamento della PA possa interferire con l’applicabilità della disciplina degli interessi e, per fare ciò, è stato utile ripercorrerne le diverse fasi storiche;
• si è scandagliato l’impatto sulla procedura di contabilità pubblica della portata del principio di equilibrio di bilancio alla stregua di un’interpretazione costituzionalmente orientata;
• si è messa in discussione la natura querable dei crediti pecuniari vantati nei confronti della PA alla luce anche della presa di coscienza di un sensibilissimo mutamento dei sistemi di pagamento.