Risarcimento del danno imputabile alla P.A.: nuovi orientamenti sul riparto di giurisdizione

Premessa

Nella recente ordinanza del TAR Catanzaro n. 22/2024, il Giudice amministrativo ha affermato che l'ordinamento dei criteri di riparto della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo non consente di attribuire a quest'ultimo le controversie in cui non sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato.

Deve quindi essere proposta dinanzi al giudice ordinario la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario persona fisica in proprio (e non dell'ente) per la mancata (o tardiva) adozione di un provvedimento favorevole o per l'adozione di un provvedimento illegittimo.

La decisione costituisce interessante spunto per alcune riflessioni sul percorso che la giurisprudenza amministrativa e quella civile hanno svolto in materia di risarcimento danni e giurisdizione.

In questo senso, il presente lavoro si pone l'obiettivo di ripercorrere la predetta evoluzione giurisprudenziale focalizzando i piani logico giuridici di volta in volta assunti dall'organo giudicante quale base della costruzione teorica elaborata: la situazione soggettiva, la materia, l'oggetto della domanda, la ragione giustificatrice della domanda, la natura dell'attività esercitata dalla P.A. e, infine, il soggetto legittimato passivo.

La rilevanza dell'elemento oggettivo nel riparto di giurisdizione in materia di risarcimento danni (situazione giuridica, materia, domanda, natura dell'attività esercitata dalla P.A.)

Secondo la più recente impostazione, poiché la giurisdizione va determinata sulla base della domanda, non rilevando a questo fine la prospettazione compiuta dalla parte ma il petitum sostanziale, che deve essere identificato in funzione della causa petendi (Cass., sez. un., 14 aprile 2023, n.10063), se la controversia viene introdotta dal privato al fine di conseguire il risarcimento del danno derivante dall'omesso esercizio di un potere, la giurisdizione è devoluta al giudice amministrativo poiché rispetto all'esercizio di tale potere la posizione soggettiva vantata dal privato assume la natura di interesse legittimo.

Se la controversia viene introdotta per chiedere il risarcimento nei confronti dellaP.A. per i danni derivanti da comportamenti colposi che non si siano tradotti nell'adozione di atti autoritativi dell'amministrazione, essa sarà da ascrivere alla giurisdizione del giudice ordinario.

Ai fini del riparto di giurisdizione in materia di risarcimento dei danni imputati alla p.a. rilevano, pertanto, l'oggetto della domanda, la sua ragione giustificatrice e, da un punto di vista sostanziale, la natura giuridica della situazione lesa nonché la qualificazione (in termini di esercizio del potere o di mero comportamento) dell'attività esercitata dall'amministrazione.

Questo approdo trova la propria genesi in arresti giurisprudenziali noti e risalenti nel tempo e si è poi progressivamente articolato nei modi che verranno illustrati.

La Corte di Cassazione civile, Sezioni Unite, nella nota sentenza n. 500/1999, nel riconoscere la risarcibilità del danno da lesione di interessi legittimi da parte della P.A., richiamando le disposizioni di cui al d.lgs. n. 80/1998 che prevedevano la giurisdizione amministrativa esclusiva per le controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle concernenti il risarcimento dei danni in materia di edilizia, urbanistica e di servizi pubblici, ha agganciato il criterio di riparto sia alla natura della situazione giuridica lesa, sia al principio della materia, concludendo che nelle fattispecie di danno insorte nell'ambito di materia non ascritta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, "l'azione di risarcimento del danno ex art. 2043 c.c. nei confronti della P.A. per esercizio illegittimo della funzione pubblica bene è proposta davanti al giudice ordinario” al quale spetta “la competenza giurisdizionale a conoscere di questioni di diritto soggettivo”, poiché il diritto al risarcimento del danno è diritto distinto dalla posizione giuridica soggettiva dalla cui lesione derivi il danno ingiusto.

Alla luce della successiva sentenza della Corte Costituzionale del 6 luglio 2004, n. 204 in base al principio dell'unicità della giurisdizione (espresso dall'art. 102 Cost., relativamente al giudice, e riflesso nell'art. 113 Cost. in ordine alle forme di tutela garantite al cittadino), la pubblica amministrazione non può essere sottratta alla giurisdizione alla quale soggiace “qualsiasi litigante privato”.

La specialità del Giudice può trovare radice soltanto nel fatto che questo sia chiamato ad assicurare la giustizia "nell'amministrazione" e mai nella mera circostanza che parte in causa sia la pubblica amministrazione (su questa linea, si vedano Cass., sez. un., 23 gennaio 2018, n. 1654; Cass., sez. un., 22 gennaio 2015, n. 1162).

Se la lesione della situazione soggettiva dell'interessato si pone come conseguenza di un comportamento inerte dell'Amministrazione, quale il ritardo nell'emissione di un provvedimento favorevole o il silenzio, la controversia che abbia ad oggetto il risarcimento del danno conseguente è da ricondursi alla giurisdizione amministrativa (così, Cons. Stato, Ad. plen. n. 7/2005).

In ogni caso, la giurisdizione del giudice amministrativo non può che restare delimitata dal collegamento con l'esercizio in concreto del potere amministrativo secondo le forme tipiche previste dall'ordinamento (in questo senso, Cass., sez. un.,  n.13659/2006 e n. 13660/2006).

Spetta invece al giudice ordinario la tutela giurisdizionale contro l'agire illegittimo della pubblica amministrazione nelle ipotesi in cui la lamentata compressione del diritto del privato non derivi dall'esercizio illegittimo del potere.

Parimenti, rientrano nella giurisdizione ordinaria le controversie aventi ad oggetto il risarcimento del danno prodotto dall'azione della pubblica amministrazione nelle ipotesi in cui tale azione non abbia rispondenza in un precedente esercizio del potere.

Se l'agire dell'Amministrazione presenta i requisiti necessari a farla valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto, allora la giurisdizione è propria del giudice amministrativo.

Sono pertanto esclusi da questa prospettiva i casi in cui l'amministrazione abbia agito in posizione di parità con il privato o quando l'operare del soggetto pubblico sia ascrivibile a mera attività materiale, poiché in questo caso l'esercizio del potere non è riconoscibile neppure come indiretto ascendente della vicenda.

Una peculiare applicazione dei suddetti principi si rinviene nel caso oggetto della sentenza della Cass., sez. un., n. 32999/2021 relativa alla pretesa risarcitoria connessa ai lavori di ammodernamento di una strada statale.

In questo caso, ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, è stato ritenuto necessario distinguere tra l'ipotesi in cui il privato pretenda il risarcimento del danno derivante dalla illegittima progettazione dell'opera pubblica e la diversa ipotesi in cui lo stesso lamenti, invece, la cattiva esecuzione dell'opera stessa.

Nel primo caso, infatti, si pone in discussione la legittimità dell'esercizio del potere pubblico e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Nel secondo caso, la domanda si fonda sulla contestazione delle modalità esecutive dei lavori e la giurisdizione spetta al giudice ordinario, venendo in rilievo la violazione del generale dovere di neminem laedere (così anche Cass., sez. un., n. 29088/2019).

Con riferimento ai casi in cui il danno lamentato derivi dalla lesione dell'affidamento del privato sul legittimo esercizio del pubblico potere e sull'operato dell'Amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, la giurisprudenza tende a restringere l'ambito della giurisdizione ordinaria, espungendo da questa tutte le ipotesi in cui il potere amministrativo, seppure rimasto a livello di comportamento, sia comunque riconducibile al pubblico potere, "poiché anche quando il comportamento non si sia manifestato in atti amministrativi, nondimeno l'operato dell'amministrazione costituisce comunque espressione dei poteri ad essa attribuiti per il perseguimento delle finalità di carattere pubblico devolute alla sua cura. Tale operato è riferibile dunque all'amministrazione che “agisce in veste di autorità” e si iscrive pertanto nella dinamica potere autoritativo - interesse legittimo, il cui giudice naturale è per Costituzione il giudice amministrativo (art. 103, comma 1”) (così, Cons. Stato, Ad. plen.,  n. 20/2021).

Sono state, invece, ritenute devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie risarcitorie nei confronti della pubblica amministrazione per lesione dell'affidamento sulla stabilità del provvedimento favorevole poi annullato (Cons. Stato, sez. VI, 13 agosto 2020, n. 5011).

Con riferimento ai diritti soggettivi fondamentali, l'analisi della situazione fattuale prospettata nella domanda introduttiva ha indirizzato nel senso della giurisdizione del giudice ordinario in tutti i casi di impossibilità di ravvisare, con assoluta certezza, la sussistenza di atti amministrativi posti in nesso di causalità con il nocumento subito dal diritto (così Cass., sez. un., n. 23436/2022).

In tema di diritto alla salute, la giurisprudenza ha ritenuto il riparto della giurisdizione soggetto alla regola per cui la domanda di risarcimento del danno da lesione della situazione de qua è attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto avente ad oggetto un diritto soggettivo.

Tale regola subisce un'eccezione tutte le volte in cui la domanda di risarcimento del danno alla salute si inserisca in una ipotesi di giurisdizione esclusiva, poiché "non esiste nell'ordinamento un principio che riservi esclusivamente al giudice ordinario la tutela dei diritti costituzionalmente protetti" (Cass., sez. un., 29 aprile 2009, n. 9956; in questo senso Cass., sez. un., 25 novembre 2014, n. 25011; Cass., sez. un., 25 marzo 2009, n. 7103 e Cass., sez. un., 19 aprile 2007, n. 9322).

L'eccezione all'eccezione è costituita da quelle ipotesi in cui la lesione al diritto alla salute è causata da meri comportamenti materiali: in tal caso, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, del danno alla salute conosce nuovamente il giudice ordinario (Cass., sez. un., n. 9837/2023).

La rilevanza dell'elemento soggettivo nel riparto di giurisdizione in materia di risarcimento danni.

Nella recente ordinanza del TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 4 gennaio 2024, n. 22, l'asse della riflessione giurisprudenziale si è spostato dall'oggetto al soggetto passivo del contenzioso.

La questione ha infatti riguardato il riparto di giurisdizione in caso di domanda risarcitoria proposta nei confronti del funzionario persona fisica e non dell'ente.

Il Giudice adito, dopo aver preliminarmente qualificato la situazione giuridica soggettiva oggetto della richiesta tutela in termini di diritto soggettivo e dopo aver riconosciuto l'ascrizione della materia oggetto di giudizio alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ha tuttavia evidenziato come la domanda risarcitoria fosse stata avanzata nei confronti di una persona fisica, sia pure rivestente all'epoca dei fatti la qualità di legale rappresentante dell'ente pubblico di riferimento.

L'organo giudicante ha ritenuto che dal tenore del dettato costituzionale (in particolare art. 103, comma 1, Cost.) si evince che la tutela ascritta alla giurisdizione amministrativa concerne esclusivamente i giudizi proposti nei confronti di una pubblica amministrazione o di soggetti ad essa equiparati, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva.

L'ordinamento dei criteri di riparto della giurisdizione fra il giudice ordinario e quello amministrativo non consente, cioè, di attribuire a quest'ultimo controversie in cui non sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato.

La pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione di un provvedimento illegittimo, deve quindi essere proposta dinanzi al giudice ordinario.

In conclusione

Nell'evoluzione della giurisprudenza sul riparto di giurisdizione in materia di risarcimento del danno imputato alla P.A., gli elementi venuti in rilievo sono stati di natura processuale e di natura sostanziale.

Dal punto di vista processuale, fino dalla genesi della questione si è posta la necessità di distinguere tra il petitum e la causa petendi, progressivamente spostandosi il perno dell'attenzione giurisprudenziale dal primo alla seconda

Dal punto di vista sostanziale, hanno costituito il fulcro delle riflessioni sviluppate dagli organi giudicanti sia la natura della situazione giuridica azionata, sia la materia oggetto di giudizio.

Con riferimento al secondo aspetto, il tema prevalente è stato ed è costituito dal ruolo svolto nelle materie di giurisdizione esclusiva dall'esercizio (o non esercizio) del potere pubblico.

In quest'ambito, infatti, la lente si sposta dalla natura della situazione lesa alla riconducibilità all'esercizio del pubblico potere dell'atto o del comportamento che ha provocato la lesione.

Relativamente al primo profilo, il tema principale è stato da sempre costituito dalla non facile dicotomia diritto soggettivo e interesse legittimo.

In questo solco, recentemente si è posta la questione del riparto di giurisdizione in tema di risarcimento del danno da lesione dell'affidamento del privato, avendo il giudice preliminarmente dovuto disaminare la natura giuridica di tale particolare situazione.

Infine, la natura della situazione giuridica lesa assume rilevanza peculiare nel caso in cui venga inciso un diritto incomprimibile quale quello alla salute.

Da ultimo, la traslazione dell'asse di delibazione ha condotto il giudice a focalizzare la natura non tanto della situazione lesa e non tanto dell'attività nell'esercizio della quale la lesione si è verificata, quanto piuttosto, e in maniera dirimente, la natura del soggetto legittimato passivo nella dicotomia venuta in rilievo funzionario persona fisica-ente pubblico.

In quest'ottica l'ultimo approdo giurisprudenziale è andato nel senso di sostenere che neppure nelle materie di giurisdizione esclusiva e neppure nei casi in cui la lesione sia stata provocata dall'esercizio (o dal mancato esercizio) del pubblico potere, è possibile ascrivere la controversia alla giurisdizione amministrativa se la parte convenuta in giudizio dal privato non è l'amministrazione ma l'organo persona fisica.

Guida all'approfondimento

F. Agnino, Risarcimento del danno e processo amministrativo, Giuffrè, 2005.

C. Contessa-D. Ponte, Responsabilità civile della P.A. e riparto di giurisdizione, Giuffrè, 2008.

R. Giovagnoli, Il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, Giuffrè, 2010.

V. Lopilato-A. Quaranta, Il processo amministrativo, Giuffrè, 2011.