Accordo quadro: esercizio del potere potestativo dell’Amministrazione di recedere dai contratti attuativi di una “Convenzione”

07 Marzo 2024

La circostanza che una convenzione stipulata a valle di una procedura d’appalto sia riconducibile allo schema dell’accordo quadro comporta che, pur non essendo qualificabile come un appalto strictu sensu - in quanto da sé solo non comporta diritti né immediati obblighi di esecuzione -, sia tuttavia riconducibile alla categoria civilistica del contratto normativo, in quanto detta le condizioni dei successivi contratti integrativi. Ne consegue che l’interesse pubblico, che abbia già trovato sede all’interno della piattaforma convenzionale, potrà essere salvaguardato dall’Amministrazione solo mediante un’autotutela di pari matrice privatistica, vale a dire con lo speciale diritto potestativo di recesso disciplinato dal Codice dei contratti pubblici, trovando anche in tale occasione applicazione i principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 14/2014.

Il caso. Una Società di committenza indiceva una procedura per l'aggiudicazione di un servizio integrato (servizio di lavanolo per le Aziende sanitarie della Regione) suddiviso in quattro lotti. Una volta stipulata la convenzione, secondo il disciplinare, l'aggiudicatario si sarebbe obbligato ad accettare la stipula dei singoli contratti di fornitura con l'Azienda sanitaria destinataria del servizio correlato.

Aggiudicato il primo lotto – e conclusa la relativa convenzione – l'Azienda sanitaria di riferimento ha aderito alla convenzione, inviando all'aggiudicataria, per la sottoscrizione, lo schema di contratto attuativo, recante, tra l'altro, il regime di fatturazione per la c.d. “biancheria confezionata”, calibrato in base al numero effettivo di presenze del personale sanitario, come da indicazione della Società di committenza.

Il contratto non veniva sottoscritto dall'aggiudicataria, pertanto la Società di committenza provvedeva a revocare l'aggiudicazione della convenzione. In particolare, la Società di committenza adduceva plurime ragioni a sostegno della revoca: (i) aumento dei costi delle materie prime e dell'energia; (ii) criticità del modello operativo posto a base di gara, in ragione delle differenti interpretazioni; (iii) rifiuto espresso dell'o.e. a sottoscrivere il contratto attuativo per il lotto 1 con l'Azienda sanitaria di riferimento.

Avverso tale atto, l'Aggiudicataria ha presentato ricorso, contestando, in primis, l'intervenuta evoluzione del rapporto dalla fase pubblicistica a quella privatistica - per effetto della stipula della convenzione e della successiva adesione dell'azienda sanitaria beneficiaria della fornitura -, contestando la carenza dei presupposti per l'esercizio dei poteri di autotutela alla stregua dei principi indicati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 14/2014.

Il ricorso è stato accolto dal T.A.R. Piemonte con sentenza n. 155/2024.

La qualificazione di una convenzione quale “accordo quadro” comporta in capo all'Amministrazione il potere di “recedere” dai contratti attuativi, ma non di esercitare la “revoca”. Dalla lettura delle premesse alla Convenzione il g.a. ha anzitutto ricavato la carenza di vincolatività dell'accordo per la Società di committenza e l'Azienda sanitaria nel cui interesse è stato stipulato.

La mancanza d'immediati effetti obbligatori e la concorrente funzione preparatoria di contratti futuri avrebbero conferito univocamente alla Convenzione la morfologia propria dell'accordo quadro di cui all'art. 3, lett. iii), d.lgs. n. 50/2016.

La caratteristica principale dell'accordo quadro risiede, infatti, secondo il modello del contratto normativo esterno, nel definire il perimetro generale delle obbligazioni contrattuali destinate ad essere specificate in una successiva fase mediante i singoli contratti di appalto stipulati con una terza parte. Si delinea, così, un assetto nel quale coesistono due procedimenti: il primo -finalizzato all'individuazione da parte della centrale di committenza dell'operatore economico con cui sottoscrivere l'accordo quadro- è quello in cui le imprese prescelte si impegnano preventivamente in merito a tutti o ad alcuni termini dei futuri negozi attuativi per la durata dell'accordo; il secondo è diretto alla conclusione degli appalti specifici con le imprese già individuate quali aggiudicatarie dell'accordo quadro.

L'accordo quadro non è, perciò, un appalto strictu sensu, in quanto da sé solo non comporta diritti né immediati obblighi di esecuzione. Ciò nondimeno, esso è riconducibile alla categoria civilistica del contratto normativo, in quanto detta le condizioni dei successivi contratti integrativi, ovvero reca un programma contrattuale per quanto destinato a inverarsi e completarsi nel contratto attuativo a valle.

Quel programma, reciprocamente accettato su base (tendenzialmente) paritetica, comporta che l'interesse pubblico, che abbia già trovato sede all'interno della piattaforma convenzionale, potrà essere salvaguardato dall'amministrazione solo mediante un'autotutela di pari matrice privatistica, vale a dire con lo speciale diritto potestativo di recesso disciplinato dal codice dei contratti pubblici.

Tale è anche la situazione si sarebbe verificata anche nel caso di specie.

L'aumento dei costi e il mutato contesto di mercato, dedotti quale primo motivo di revoca (ed ulteriormente esacerbati dal controverso regime di fatturazione, indicato quale secondo motivo) investirebbero, secondo il g.a., profili di equilibrio contrattuale ed efficienza dello scambio il cui ambito di regolazione dovrebbe individuarsi nella convenzione stipulata, che ha recepito, a livello negoziale, gli importi dei prezzi di aggiudicazione dell'appalto.

Di conseguenza, di fronte a sopraggiunte ragioni di opportunità, contrarie al mantenimento di un assetto non più rispondente al fine primario dell'interesse pubblico, la tutela di quest'ultimo deve del pari esplicarsi attraverso rimedi negoziali.

Analogamente, alla luce dell'art. 2, co. 6, della convenzione – che pone a carico dell'aggiudicatario l'obbligo di accettare la stipula dei contratti di fornitura – la contestazione all'aggiudicataria di aver rifiutato (per il ricordato disaccordo sulle modalità di fatturazione del servizio) la sottoscrizione del contratto di fornitura, esorbiterebbe dalla fase pubblicistica della procedura, attenendo, piuttosto, al piano delle obbligazioni traenti titolo dalla Convenzione.

Il Collegio ha quindi ritenuto di applicare alla fattispecie i principi enucleati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 14/2014, in base ai quali, dopo la stipulazione del contratto, “deve ritenersi insussistente (...) il potere di revoca, poiché: presupposto di questo potere è la diversa valutazione dell'interesse pubblico a causa di sopravvenienze; il medesimo presupposto è alla base del recesso in quanto potere contrattuale basato su sopravvenuti motivi di opportunità (...); la specialità della previsione del recesso di cui al citato art. 134 [in specie art. 109 d.lgs. 50/2016] del codice preclude, di conseguenza, l'esercizio della revoca”.