Istruttoria nel processo amministrativo: il diverso impiego della verificazione e della consulenza tecnica d’ufficio

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno respinto il ricorso per la cassazione della sentenza non definitiva e della sentenza definitiva con le quali il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) ha respinto i ricorsi riuniti, proposti dalla società concessionaria degli impianti per la  produzione di energia idroelettrica, per l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale e dei provvedimenti dirigenziali regionali di prosecuzione temporanea della concessione e di determinazione di un  canone aggiuntivo provvisorio. La ricorrente censurava l'illegittimità costituzionale della disposizione regionale che stabiliva un canone aggiuntivo, la violazione del principio generale di ragionevolezza e di legittimo affidamento, nonché l'erroneità e incongruenza, sul piano metodologico, tecnico ed economico, della quantificazione provvisoria del canone aggiuntivo, a causa della valorizzazione di dati errati utilizzati dalla Giunta regionale, come evidenziato nella relazione peritale di parte.

La ricorrente contestava l'eccesso di potere giurisdizionale, assumendo che il Tribunale aveva erroneamente valutato l'appropriatezza della misura, che attiene al cosiddetto merito amministrativo ed esorbita dal sindacato di legittimità, viste anche le conclusioni del verificatore al quale il Tribunale aveva affidato l'accertamento sul legittimo esercizio del potere valutativo tecnico economico di quantificazione del canone aggiuntivo.

Preliminarmente, nel merito, il Collegio ha escluso i profili di illegittimità costituzionale e ha ritenuto infondata l'intangibilità del canone originario, rilevando la legittimità dell'imposizione del canone aggiuntivo da parte del legislatore regionale, poiché in materia spetta alla competenza esclusiva dello Stato la determinazione dei principi fondamentali di onerosità e proporzionalità e alla Regione la quantificazione della misura del canone di concessione e, quindi, anche dell'aumento del canone aggiuntivo  provvisorio, purché entro i limiti generali sopra indicati.

Quanto all'eccesso di potere giurisdizionale, ad avviso del Collegio, la considerazione del Tribunale sulla congruità e ragionevolezza del parametro oggettivo utilizzato dall'amministrazione non costituiscono una invasione nel merito dell'azione amministrativa, ma mirano alla verifica della legittimità dell'atto impugnato perché ne escludono l'arbitrarietà e l'irragionevolezza.

In proposito il Collegio ha ribadito il principio consolidato in giurisprudenza secondo cui l'eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito è configurabile solo quando l'esame del G.A. ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato ed invade arbitrariamente il campo dell'attività riservata alla Pubblica Amministrazione mediante la valutazione della mera opportunità dell'atto impugnato o sostituendo propri criteri di valutazione a quelli discrezionali dell'Amministrazione o ancora adottando decisioni finali che non lasciano spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa.

Sulla base di tale indirizzo giurisprudenziale, nel caso di specie, ad avviso del Collegio non si è verificata alcuna indebita sostituzione del TSAP all'autorità amministrativa rispetto all'indagine condotta sulle valutazioni tecniche della Regione; quindi, non può ritenersi viziata la sentenza impugnata per il solo rilievo che il verificatore, quanto alla congruità del parametro utilizzato, era giunto a diverse conclusioni, pur ritenendolo non irragionevole e non arbitrario.

In proposito il Collegio chiarisce che la verificazione di cui all'art. 66 c.p.a. nel processo amministrativo è uno strumento istruttorio che mira ad un mero accertamento tecnico di natura non valutativa che ha ad oggetto fatti complessi, rispetto ai quali è richiesto uno specifico sapere scientifico, al quale il giudice fa ricorso in funzione consultiva; è volta a far emergere la realtà oggettiva delle cose, e si risolve in un accertamento per conseguire la conoscenza dei fatti, la cui esistenza non sia accertabile o desumibile con certezza dalle risultanze documentali. Invece, la consulenza tecnica, ai sensi dell'art. 67 c.p.a., consente al giudice di acquisire un giudizio tecnico ed il consulente non si limita ad un'attività meramente ricognitiva e circoscritta ad un elemento o fatto specifico, ma elabora un proprio giudizio di valore.

In entrambi i casi, prosegue il Collegio, secondo l'indirizzo della giurisprudenza, così come nei giudizi innanzi al G.O., è consentito disattendere le conclusioni del verificatore o del consulente, purché il giudice dia conto delle ragioni del dissenso; quindi, si deve escludere radicalmente qualsiasi vincolo dei giudizi valutativi del verificatore sulla autonomia della cognizione del giudice amministrativo rispetto alle conclusioni assunte in sede di accertamento tecnico.

Nel caso di specie osserva il Collegio, il Tribunale ha chiarito i motivi per i quali dovevano essere disattese le conclusioni del verificatore, arrestandosi dinanzi all'ipotesi di scelte diverse operate dall'amministrazione e alle relative ragioni di merito, dopo aver escluso i possibili vizi della delibera ovvero, l'irragionevolezza e la non arbitrarietà della scelta del parametro utilizzato dalla Giunta regionale.

Le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno rigettato il ricorso con la condanna della società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione.