Determinazione del prezzo a base d'asta di un appalto: illegittima se non integrata dal costo del lavoro indicato da tabelle ministeriali e dai minimi inderogabili

L'oggetto di causa. Nel caso che ci occupa, un operatore economico impugnava, chiedendone l'annullamento, il bando di gara con cui un Ente Pubblico aveva indetto una procedura aperta ai sensi del d.lgs. n. 36/2023 per l'affidamento del servizio di videosorveglianza, sorveglianza armata e antincendio, coordinamento allarmi e intervento con pattuglia, unitamente a tutti gli atti presupposto e conseguenti, tra cui il disciplinare di gara, il capitolato, lo schema di contratto e tutti gli atti di gara.

In particolare, il ricorrente deduceva che l'importo posto a base di gara, tenuto conto di plurimi elementi (tra i quali, il fatto che l'importo a base d'asta sia rimasto invariato anche se la prestazione oggetto dell'appalto era cambiata da servizio di vigilanza non armata a servizio di vigilanza armata e che il monte ore indicato nel capitolato per lo svolgimento del servizio (10.524 all'anno - 21.048 nel biennio) rapportato alla base d'asta sviluppava un costo orario pari a soli euro 10,92, contro il maggiore costo indicato nelle tabelle ministeriali recanti il costo medio orario per il personale dipendente da Istituti ed imprese di vigilanza privata): in sintesi, il detto importo non sarebbe stato  idoneo a coprire anche solo i costi della manodopera.

Di conseguenza, secondo la ricorrente, la base d'asta non avrebbe consentito la formulazione di un'offerta seria e competitiva, nel rispetto delle garanzie retributive e del diritto dell'impresa ad ottenere un minimo di remuneratività dall'appalto.

Il riferimento normativo. Va premesso che il nuovo Codice dei Contratti prevede che la base d'asta di un appalto pubblico debba essere elaborata in base al costo determinato nelle tabelle ministeriali e che i costi della manodopera e della sicurezza siano scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Infatti, ai sensi dell'art. 41, comma 13, d.lgs. n. 36/2023 è previsto che «Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più affine a quello preso in considerazione...».

Inoltre, il successivo comma 14 dell'art. 41 d.lgs. n. 36/2023 precisa che «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».

La fondatezza del ricorso. Partendo dai summenzionati riferimenti normativi, il Collegio ha ritenuto che l'Ente pubblico appaltante ritiene non avesse svolto un'approfondita istruttoria sul costo della manodopera al fine di determinare l'importo da indicare a base di gara, così da consentire l'effettivo confronto concorrenziale e, al contempo, la tutela dei lavoratori.

È stato quindi ribadito che il legislatore impone l'indicazione separata in offerta del costo del personale al fine di tutelare il diritto dei lavoratori ad una giusta retribuzione ed evitare dunque che il confronto concorrenziale possa produrre effetti negativo su tale diritto. In questo senso si pone anche l'art. 110, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 (già art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50/2016) il quale, sempre a tutela del diritto dei lavoratori ad una retribuzione dignitosa, prevede che non siano ammesse giustificazioni “in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge”.

Di conseguenza, è stato ritenuto chiaro che anche la stazione appaltante, nello stabilire la base d'asta, debba tenere conto del costo indicato nelle tabelle ministeriali e dei minimi inderogabili.

Basti pensare che nel caso in esame, il costo della manodopera, stimato dalla Stazione appaltante in € 218.000,00 (pagina 8 del disciplinare di gara) rapportato al monte ore complessivo di 21.048 ore nel biennio determinava un costo orario di appena € 10,35, di molto inferiore rispetto a quanto indicato nelle tabelle ministeriali. Quindi, il costo orario del lavoro restava comunque molto più basso (€ 10,92) rispetto a quanto indicato nelle tabelle ministeriali anche prendendo in considerazione l'intero importo complessivo stimato (€ 230.000,00).