Sospensione impropria del processo: l’Adunanza plenaria si pronuncia sull’ammissibilità dell’applicazione nel processo amministrativo

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è espressa sull'ammissibilità della sospensione c.d. impropria nel processo amministrativo, approfondendo la natura di quest'ultima e ricostruendo il quadro normativo e giurisprudenziale e la prassi processuale della "sospensione impropria" e della "sospensione propria".

Il caso in esame prende origine dall'appello della sentenza sfavorevole per l'Autorità Garante per la concorrenza e il mercato di condanna nei confronti di una compagnia di assicurazione al pagamento di una sanzione pecuniaria per pratica commerciale scorretta. L'Autorità sollevava questione pregiudiziale alla CGUE che definiva la questione. Nessuna parte proseguiva il giudizio ai sensi dell'art. 80 c.p.a e l'udienza veniva fissata d'ufficio. La società sollevava l'eccezione di improcedibilità dell'appello per mancata prosecuzione del giudizio ai sensi dell'art. 80, comma 1, c.p.

Al primo quesito l'Adunanza Plenaria sull'ammissibilità della prassi della sospensione c.d. impropria nel giudizio amministrativo ha risposto che il c.p.a. non disciplina in via diretta tutti i casi di sospensione del processo, ma fa un rinvio dinamico al c.p.c., alle altre leggi, al diritto eurounitario (art. 79, comma 1, c.p.a); a sua volta il c.p.c., secondo la Corte di cassazione, nella lettura offerta dalla Corte costituzionale, non contempla la sospensione del processo per ragioni di opportunità.

La c.d. sospensione impropria "in senso lato" del processo, disposta nelle more della soluzione di una questione pregiudiziale di costituzionalità in un diverso giudizio, o di una pregiudiziale eurounitaria, o di una rimessione all'Adunanza plenaria, al pari della c.d. sospensione impropria "in senso stretto" (per questione di costituzionalità o pregiudiziale eurounitaria) costituisce una sospensione necessaria, ai sensi dell'art. 295 c.p.c., per definire la questione "pregiudiziale", vista la portata "normativa" delle decisioni della Corte costituzionale e della CGUE e il valore di precedente parzialmente vincolante delle pronunce dell'Adunanza plenaria.

Il Collegio, quindi, aggiunge che la sospensione impropria "in senso lato" va adottata previo contraddittorio ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a. e solo se almeno una delle parti non chiede di interloquire davanti la Corte costituzionale, la CGUE o la Plenaria, caso in cui va disposta una nuova rimessione con sospensione impropria "in senso stretto" nelle prime due ipotesi. Un effetto equivalente può essere conseguito mediante una sospensione sull'accordo delle parti ex art. 296 c.p.c., quando la questione rilevante nel giudizio de quo sia analoga, ma non identica, a quella pendente davanti la Corte costituzionale, la CGUE, la Plenaria.

Le esigenze di economia processuale e di ragionevole durata del processo, sottese alla c.d. sospensione impropria "in senso lato" possono essere soddisfatte, oltre che con la sospensione ex art. 295 c.p.c. (o 296 c.p.c.), anche con rinvio dell'udienza a data fissa o della cancellazione della causa dal ruolo. L'opzione tra i due istituti riposa su ragioni di economia processuale e ragionevole durata del processo, e sulle scelte difensive delle parti dei giudizi de quo.

Al secondo quesito l'Adunanza Plenaria risponde che, in applicazione delle vigenti norme processuali, se il processo si “ferma” per la definizione di una questione di costituzionalità, di una pregiudiziale eurounitaria, o di una rimessione all'Adunanza plenaria pendente in un diverso giudizio, con sospensione ex art. 295 c.p.c. o sospensione ex art. 296 c.p.c. senza indicazione della data della nuova udienza, le parti hanno l'onere di presentare istanza di fissazione di udienza per proseguire il processo ai sensi dell'art. 80, comma 1, c.p.a.; nel caso della sospensione  ex art. 296 c.p.c. con indicazione della data della nuova udienza o del rinvio dell'udienza a data fissa o, eccezionalmente, a data da destinare il processo prosegue senza impulso di parte, all'udienza indicata nell'ordinanza di sospensione o fissata d'ufficio; in caso di cancellazione della causa dal ruolo il processo prosegue se la parte presenta istanza di fissazione di udienza entro il termine di perenzione ordinaria. Invece, nel caso di ordinanza di sospensione impropria "in senso lato" senza l'audizione e/o il consenso delle parti, tale ordinanza, se non contestata, onera le parti dell'istanza di fissazione di udienza per proseguire il processo ai sensi dell'art. 80, comma 1, c.p.a.

Al terzo quesito se il termine per la prosecuzione del processo ex art. 80, comma 1, c.p.a., abbia natura perentoria o ordinatoria l'Adunanza Plenaria risponde che ove l'ordinanza di sospensione del processo non fissi già la data dell'udienza di prosecuzione, il termine di cui all'art. 80, comma 1, c.p.a. entro cui le parti devono presentare istanza di fissazione di udienza per proseguire il processo, per qualsiasi ipotesi di sua sospensione senza indicazione della nuova data di udienza, ha natura di termine perentorio.

Al riguardo, il Collegio rileva che, nel giudizio di specie il processo è stato sospeso con l'accordo delle parti, ex art. 295 c.p.c., per cui secondo i principi sopra esposti era onere delle parti proseguire il processo entro il termine perentorio ex art. 80, comma 1, c.p.a.

Inoltre, il Collegio osserva che per definire la causa dovrà essere approfondita la questione sulla decorrenza del termine perentorio di cui all'art. 80, comma 1, c.p.a. e se, ai fini della sua decorrenza, rileva anche una conoscenza aliunde delle decisioni della Corte costituzionale e della CGUE, a prescindere dalla relativa comunicazione. In proposito, l'Adunanza plenaria, ritiene che non esista un proprio "principio di diritto" e né che la questione sia stata rimessa specificamente, per cui deve essere esaminata dalla Sezione rimettente, come l'ulteriore questione per cui, a prescindere dalla avvenuta decorrenza o meno del termine, sia maturato il termine di perenzione ordinaria o quinquennale, nonché la concessione dell'errore scusabile, anche d'ufficio ai sensi dell'art. 37 c.p.a.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, espressi i principi di diritto, ha restituito la causa alla Sezione rimettente non avendo fornito tutti gli elementi necessari e rilevanti per decidere la causa.