La Direttiva UE 2024 in materia di tutela penale dell’ambiente: nuove figure di reato, sanzioni inasprite e strumenti processuali potenziati

Il contesto normativo

La nuova Direttiva in materia di eco-reati è stata approvata in via definitiva dal Parlamento Europeo lo scorso 27 febbraio, con ampia maggioranza (499 voti favorevoli, 100 contrari e 23 astensioni). La criminalità ambientale ricopre la quarta posizione tra le attività illecite più rilevanti al mondo e costituisce una delle principali fonti di reddito per la criminalità organizzata, subito dietro al traffico di droga e armi ed alla tratta di esseri umani. Nel dicembre 2021 la Commissione Europea aveva presentato una proposta (2021/0422) per rafforzare la protezione dell'ambiente nell'Unione attraverso il diritto penale, con l'obiettivo di contrastare il numero crescente di illeciti che ledono il bene giuridico ambientale. Il fenomeno è peraltro ritenuto di particolare gravità in quanto assume dimensioni transnazionali ed extra-comunitarie.

Gli organi comunitari partono dal presupposto che le precedenti Direttive del 2008 e del 2009 abbiano parzialmente fallito nell'intento preventivo (sia “generale” che “speciale”), in quanto il recepimento dei diversi Stati non ha avuto i caratteri di efficacia attesi, né le sanzioni previste abbiano costituito pienamente il deterrente tipico della risposta penale.

La nuova Direttiva mira dunque, da un lato, ad individuare nuove figure di reato, contraddistinte da una maggiore specificità e grado di dettaglio, in risposta ad esigenze peculiari individuate dalla Commissione; dall'altra parte, per quanto concerne le fattispecie già previste dalle precedenti fonti europee, si procede ad una catalogazione più stringente (basata sostanzialmente sulla gravità dell'evento lesivo) a cui corrispondono cornici edittali di pena maggiormente severe.

In premessa vengono ribaditi e riaffermati i principi fondamentali in tema di tutela dell'ambiente: precauzione, azione preventiva, correzione alla fonte dei danni causati all'ambiente, sussidiarietà del diritto penale e valorizzazione del diritto amministrativo, attribuzione al colpevole degli oneri economici di bonifica e ripristino (c.d. “chi inquina paga”).

A livello generale, si ribadisce l'importanza di attribuire rilevanza penale anche alle condotte omissive in relazione agli illeciti ambientali, così definite le violazioni del diritto dell'Unione volto al perseguimento degli obiettivi di politica ambientale dell'Ue, ovvero violazioni di leggi, regolamenti e disposizioni amministrative di uno Stato membro. Sotto il profilo dell'elemento soggettivo, dovranno avere rilievo le condotte connotate da intenzionalità (dolo) o, quanto meno, da grave negligenza (colpa grave), da interpretarsi in conformità con il diritto nazionale.

Per alcuni dei reati previsti dalla nuova Direttiva vengono concepite soglie quantitative e qualitative. Con riguardo al primo aspetto, ci si riferisce alla quantità di materiale oggetto del comportamento illecito attribuito all'agente (ad esempio, con riguardo alla nuova figura di reato di disboscamento) ovvero al superamento di una soglia regolamentare, di un valore o altro parametro regolatorio. In ordine alla soglia qualitativa, essa concorre a determinare se il contengo dell'agente costituisca o meno un reato ambientale, segnatamente il fatto che tale condotta determini il decesso o provochi lesioni gravi alle persone, o danni rilevanti alla qualità dell'aria, dell'acqua o del suolo, o a un ecosistema, alla fauna o alla flora.

Viene inoltre fornita una definizione di “ecosistema”, vale a dire «un complesso dinamico di comunità di piante, animali, funghi e microrganismi e del loro ambiente non vivente che, mediante la loro interazione, formano un'unità funzionale». A titolo esemplificativo, un alveare viene considerato parte di un ecosistema, ma non un ecosistema a sé stante ai fini della Direttiva.

Da ultimo, si ribadisce l'opportunità di prevedere una forma di responsabilità diretta e sostanzialmente penale in capo alle persone giuridiche, ritenute le naturali destinatarie dei precetti ambientali, in quanto la maggior parte delle condotte previste come reato riguardano – direttamente o indirettamente – l'attività d'impresa.

Le figure di reato indicate nella Direttiva

Le nuove fattispecie di reato sono schematicamente riportate nella Direttiva:

1. lo scarico, l'emissione o l'immissione di un quantitativo di materie, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell'aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
2. l'immissione sul mercato, in violazione di un divieto o di un altro obbligo inteso a tutelare l'ambiente, di un prodotto il cui impiego su più vasta scala, ossia l'uso del prodotto da molti utenti, a prescindere dal loro numero, comporti lo scarico, l'emissione o l'immissione di un quantitativo di materie, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell'aria, nel suolo o nelle acque e che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
3. la fabbricazione, l'immissione o la messa a disposizione sul mercato, l'esportazione o l'uso di sostanze chimiche, sia allo stato puro che all'interno di miscele o articoli, compresa la loro incorporazione negli articoli, se tale condotta provoca o può provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora, e contravviene a previgenti norme specifiche regolamentari dell'Unione Europea (es. Regolamento REACH, prodotti fitosanitari, biocidi, norme sull'etichettatura, ecc.);
4. la fabbricazione, l'impiego, lo stoccaggio, l'importazione o l'esportazione di mercurio, composti del mercurio, miscele di mercurio e prodotti con aggiunta di mercurio, se tali condotte non sono conformi ai requisiti di cui al Regolamento (UE) 2017/852 del Parlamento europeo e del Consiglio e provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
5. la realizzazione di progetti pubblici e privati sottoposti ad obbligo di valutazione dell'impatto ambientale, se tale condotta è attuata senza autorizzazione e provoca o può provocare danni rilevanti alla qualità dell'aria o del suolo o alla qualità o allo stato delle acque, o a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
6. raccolta, il trasporto o il trattamento dei rifiuti, la sorveglianza di tali operazioni e il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura, nonché l'attività effettuata in quanto commerciante o intermediario, se tale condotta riguarda rifiuti pericolosi ai sensi della normativa comunitaria e concerne quantità non trascurabili di tali rifiuti, oppure riguarda rifiuti non pericolosi  e provoca o può provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
7. la spedizione di rifiuti se tale condotta concerne una quantità non trascurabile in un'unica spedizione o in più spedizioni che risultino fra di loro connesse;
8. il riciclaggio delle navi in violazione dello specifico Regolamento (UE) 2023/1257 che stabilisce una serie di norme volte a rafforzare la sicurezza e la protezione durante l'intero ciclo di vita della nave, con una particolare attenzione per i rifiuti pericolosi provenienti da tale riciclaggio, in modo tale che la loro gestione sia compatibile con le norme ecologiche;
9. lo scarico di sostanze inquinanti effettuato dalle navi che provoca o è probabile che provochi un deterioramento della qualità dell'acqua o danni all'ambiente marino;
10. l'esercizio o la chiusura di un impianto in cui è svolta un'attività pericolosa o in cui sono immagazzinate o utilizzate sostanze o miscele definite pericolose ai sensi della normativa comunitaria, se tali condotte provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
11. la costruzione, l'esercizio e la dismissione di un impianto impiegato in operazioni in mare nel settore degli idrocarburi, se tali condotte provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
12. la fabbricazione, la produzione, la lavorazione, la manipolazione, l'impiego, la detenzione, lo stoccaggio, il trasporto, l'importazione, l'esportazione o lo smaltimento di materiale radioattivo o di sostanze radioattive se tali condotte provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
13. l'estrazione di acque superficiali o sotterranee se tale condotta provoca o può provocare danni rilevanti allo stato o al potenziale ecologico dei corpi idrici superficiali o allo stato quantitativo dei corpi idrici sotterranei;
14. l'uccisione, la distruzione, il prelievo, il possesso, la commercializzazione o l'offerta a scopi commerciali di uno o più esemplari delle specie animali o vegetali indicati nelle fonti comunitarie relative alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche e degli uccelli selvatici, salvo laddove tale condotta riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari;
15. il commercio di uno o più esemplari, o parti o prodotti derivati di essi, di specie animali o vegetali selvatiche, salvo laddove tali condotte riguardino una quantità trascurabile di tali esemplari;
16. l'immissione o la messa a disposizione sul mercato dell'Unione o l'esportazione dal mercato dell'Unione di materie prime o prodotti pertinenti, in violazione delle norme comunitarie in materia di contrasto alla deforestazione e al degrado forestale, salvo laddove tali condotte riguardino una quantità trascurabile;
17. qualsiasi condotta che provochi il deterioramento di un habitat all'interno di un sito protetto, o la perturbazione delle specie animali all'interno di un sito protetto, se tale deterioramento o tale perturbazione sono significativi;
18. l'introduzione nel territorio dell'Unione, l'immissione sul mercato, la detenzione, l'allevamento, il trasporto, l'utilizzo, lo scambio, il permesso di riproduzione, crescita o coltivazione, il rilascio nell'ambiente o la diffusione di specie esotiche invasive rilevanti al livello dell'Unione, se tali condotte violano le relative norme comunitarie ovvero una condizione di un'autorizzazione rilasciata a mente delle norme comunitarie e provoca o può provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
19. la produzione, l'immissione sul mercato, l'importazione, l'esportazione, l'uso, o il rilascio delle sostanze che riducono lo strato di ozono, allo stato puro o sotto forma di miscele o la produzione, l'immissione sul mercato, l'importazione, l'esportazione o l'uso di prodotti e apparecchiature, e di loro parti, che contengono le sostanze che riducono lo strato di ozono o il cui funzionamento dipende da tali sostanze;
20. la produzione, l'immissione sul mercato, l'importazione, l'esportazione, l'uso, o il rilascio dei gas fluorurati a effetto serra, allo stato puro o sotto forma di miscele la produzione, l'immissione sul mercato, l'importazione, l'esportazione o l'uso di prodotti e apparecchiature, e di loro parti, che contengono i gas fluorurati a effetto serra o il cui funzionamento dipende da tali gas, o la messa in funzione di tali prodotti e apparecchiature.

Vengono indicati come “qualificati” – e quindi essere considerati come “ecocidio” – i reati ambientali che provochino la distruzione di un ecosistema di dimensioni o di valore ambientale considerevoli o di un habitat in un sito protetto, ovvero che cagionino danni diffusi e rilevanti, irreversibili o duraturi alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque.

Le condotte elencate alle lettere da a) a d), lettere f) e g), lettere da i) a q), lettera r) – in caso di violazione dell'autorizzazione – e lettere s) e t), dovrebbero essere punite, ai sensi della Direttiva, anche a titolo colposo.

Il legislatore europeo auspica la rilevanza penale anche delle condotte di istigazione favoreggiamento e concorso relative a tutte le fattispecie previste, mentre indica come necessaria la punibilità del tentativo per le figure di cui alle lettere da a) a d), lettere f) e g), lettere da i) a m), e lettere o), p), r), s) e t).

Vengono altresì indicati alcuni parametri utili ad effettuare una valutazione della gravità del reato, al fine di determinare in concreto il trattamento sanzionatorio, quali: le condizioni originarie dell'ambiente colpito; la durata del danno (lunga, media o breve); la portata del danno; la reversibilità del danno; la sussistenza o meno di un'autorizzazione qualora richiesta; la misura del superamento di una soglia regolamentare; la natura pericolosa o nociva per la salute umana del materiale o sostanza oggetto della condotta.

Le previsioni in materia sanzionatoria e ripristinatoria

La Direttiva si concentra non solo sull'individuazione di nuove figure di reato, ma anche su una reazione sanzionatoria più incisiva. Si afferma che le sanzioni per i reati ambientali debbano essere effettive, dissuasive e proporzionate e che la risposta più efficace sia da individuarsi nelle misure accessorie, di natura economica e ripristinatoria. Viene inoltre reputato opportuno che gli Stati membri prendano in considerazione l'introduzione di misure alternative alla reclusione al fine di contribuire al ripristino ambientale. Si auspica la predisposizione di una serie di sanzioni penali, non penali, nonché di altre misure anche di natura preventiva, per affrontare i diversi tipi di condotta criminosa in modo mirato, tempestivo, proporzionato ed efficace, oltre alla previsione della confisca dei proventi finanziari realizzati dagli autori dei reati.

Vengono stabilite indicazioni sui limiti edittali di pena per le persone fisiche con riguardo alle diverse categorie di reati:

1. per i reati di cui alle lettere da a) a d), lettere f), j), k), l) e r), una pena massima di almeno dieci anni di reclusione se provocano il decesso di una persona;
2. per i reati c.d. “qualificati” (che provochino la distruzione di un ecosistema di dimensioni o di valore ambientale considerevoli o di un habitat in un sito protetto, ovvero che cagionino danni diffusi e rilevanti, irreversibili o duraturi alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque), una pena massima di almeno otto anni di reclusione;
3. per i reati perseguibili almeno a titolo di colpa, una pena massima di almeno cinque anni di reclusione se provocano il decesso di una persona;
4. per i reati di cui alle lettere da a) a l) e lettere p), s) e lettera t), senza che provochino il decesso di una persona, una pena massima di almeno cinque anni di reclusione;
5. per i reati di cui alle lettere m), n), o), q) e r), una pena massima di almeno tre anni di reclusione.

Con riferimento alle persone giuridiche, la Direttiva prevede indicazioni di sanzioni edittali minime a seconda della tipologia di reato:

1. per i reati di cui alle lettere da a) a l), e lettere p), s) e t), sanzione pecuniaria pari al 5% del fatturato mondiale totale della persona giuridica ovvero un importo corrispondente a Euro 40.000.000;
2. per i reati di cui alle lettere m), n), o), q) e lettera r), sanzione pecuniaria al 3% del fatturato mondiale totale della persona giuridica ovvero un importo corrispondente a Euro 24.000.000.

Quanto alle sanzioni accessorie o di natura extra-penale, sia per le persone fisiche che per le persone giuridiche (ove applicabili) vengono previsti:

1. l'obbligo di ripristinare l'ambiente entro un dato periodo, se il danno è reversibile;
2. l'obbligo di risarcire il danno all'ambiente, se il danno è irreversibile o se l'autore del reato non è in grado di provvedervi;
3. sanzioni pecuniarie proporzionate alla gravità della condotta e alle circostanze personali, finanziarie e di altra natura della persona fisica interessata, nonché alla gravità del reato;
4. esclusioni dall'accesso ai finanziamenti pubblici;
5. l'interdizione dall'esercizio, in seno a una persona giuridica, di una posizione preminente dello stesso tipo utilizzato per commettere il reato;
6. il ritiro dei permessi e delle autorizzazioni all'esercizio delle attività che hanno portato al pertinente reato;
7. divieti temporanei di candidarsi a cariche pubbliche;
8. la pubblicazione integrale o parziale della decisione giudiziaria relativa al reato commesso e alle sanzioni o misure imposte.

La Direttiva prevede l'applicazione di circostanze aggravanti qualora i reati provochino la distruzione di un ecosistema, siano commessi nel contesto di una organizzazione criminale, abbiano comportato l'uso di documenti falsi ovvero abbiano visto il coinvolgimento di un funzionario pubblico.

Sono previste anche circostanze attenuanti, tutte relative a condotte attive successive alla commissione del reato, come il ripristino (anche parziale) dell'ambiente e la cooperazione con l'autorità giudiziaria al fine di individuare autori del reato ancora non identificati ovvero ulteriori elementi di prova.

Infine, viene stabilito che il termine di prescrizione per i nuovi reati ambientali dovrà essere tale da garantire la risposta dell'ordinamento, e comunque commisurato alla pena massima prevista.

Rilievi processuali: mezzi di ricerca della prova e tutela dei segnalanti

La Direttiva stabilisce infine alcune disposizioni di rilievo processuale. Anzitutto, vengono determinati i criteri in ordine alla competenza giurisdizionale, tutti legati al luogo di commissione del reato ovvero alla cittadinanza del reo, con la possibilità per il singolo Paese di richiedere il riconoscimento della propria giurisdizione.

In merito alla fase delle indagini preliminari, si incentivano i mezzi di cooperazione internazionale, relativamente allo scambio di informazioni ed al coordinamento investigativo e giudiziario in seno ad Eurojust, Europol, Procura Europea ed altre istituzioni comunitarie.

Si auspica che gli strumenti investigativi dedicati ai reati ambientali includano anche quelli di natura speciale, utilizzati per contrastare la criminalità organizzata o altri reati gravi, quindi ad esempio intercettazioni telefoniche, captatori informatici, monitoraggio finanziario, ecc.

Una tutela particolare ed effettiva, attraverso misure di sostegno e assistenza nel procedimento penale, dovrà essere riconosciuta alle persone che denunciano i reati ambientali di cui hanno avuto conoscenza nell'ambito delle proprie attività professionali. Le garanzie – che si ispirano ai noti principi in materia di whistleblowing – si dovranno estendere anche a coloro che cooperano nell'azione di contrasto agli illeciti ambientali.

Viene richiesto che nell'ambito del processo penale possano intervenire i “membri del pubblico interessato”, tra cui certamente la persona offesa e/o danneggiata dal reato, ma anche gli enti esponenziali ed altri portatori di un interesse qualificato. Qualora uno Stato già consenta la costituzione di parte civile, dovrà assicurare tale facoltà anche in relazione ai reati ambientali, garantendo al “pubblico interessato” una adeguata informativa sugli sviluppi processuali.

Infine, dovrà essere assicurata un'elevata specializzazione degli organi giurisdizionali penali che trattano questa tipologia di reati, prevedendo eventualmente sezioni specializzate nei Tribunali e nelle Procure.

In conclusione

La nuova Direttiva si presenta senz'altro ricchissima sotto il profilo dei contenuti e rappresenta un fondamentale tassello della c.d. “agenda verde” dell'Unione Europea.

Nonostante nel nostro ordinamento siano state introdotte negli scorsi anni numerose figure di reato e misure in materia ambientale, molti aspetti evidenziati dal nuovo testo comunitario saranno necessariamente oggetto di nuovi adeguamenti anche in Italia. Sotto la lente vengono posti specificamente gli enti e le aziende, che vengono individuati come naturali destinatari delle misure più gravi sotto il profilo economico e di attribuzione degli oneri ripristinatori. Anche per le persone fisiche, tuttavia, non sono trascurabili le indicazioni fornite con riguardo alla dosimetria minima dei massimi edittali.

I criteri ispiratori sono certamente riconducibili ad un recupero dello strumento penale (sostanziale e processuale) quale principale arma deterrente e di risposta ai fenomeni di eco-reato e, quindi, di tutela dell'ambiente.

È sufficiente una rapida lettura del provvedimento per avvedersi che al sistema sanzionatorio penale viene dedicata la grandissima parte delle disposizioni, mentre la “prevenzione” di natura extra-penale è relegata a poche righe in chiusura, con connotati meramente programmatici e non precettivi.

Seppure sia percepibile uno sforzo (pure dichiarato nelle premesse) di attribuire un maggior grado di dettaglio alle nuove fattispecie, permangono alcune perplessità in tema di rispetto del principio di determinatezza delle disposizioni (tradizionale e ben noto “difetto genetico” di diverse norme penali-ambientali). Sul punto, le modalità di adeguamento dei singoli Paesi rivestiranno un ruolo determinante.

Merita poi particolare considerazione l'attenzione dedicata alle norme processuali, con riferimento al previsto allargamento dell'utilizzo di strumenti investigativi esclusivo appannaggio delle indagini per delitti di criminalità organizzata (se non nella species, almeno in ordine ai vincoli operativi meno stringenti per il loro utilizzo), assecondando la tendenza ad ampliare il perimetro dei regimi di specialità, prima tipici dei provvedimenti emergenziali ed oggi sottoposti a sempre maggiori estensioni.

In attesa di conoscere le modalità di adeguamento alla Direttiva (entro due anni dalla pubblicazione), appare sin d'ora evidente che il legislatore europeo abbia tracciato una rotta di estremo rigore in materia penale-ambientale.