Riparto di giurisdizione in tema di sovvenzioni e finanziamenti pubblici: l’azione risarcitoria va proposta al G.O. se l’attività amministrativa è vincolata
16 Maggio 2024
Massima È di diritto soggettivo la situazione giuridica soggettiva del privato che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni, ove l'attività della amministrazione risulti interamente vincolata, nell'an, nel quid e nel quomodo della erogazione. Conseguentemente, l'azione di risarcimento del danno che il privato lamenti di aver subito in conseguenza della omissione dell'attività necessaria alla erogazione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il caso Domanda di risarcimento del danno per mancato rimborso IVA causato dall'imperizia della amministrazione competente Nell'ambito di un procedimento amministrativo disciplinato dall'art. 12, comma 3, l. 27 dicembre 1997, n. 449, e dal regolamento attuativo di cui al d.m. n. 499/1998, che prevedeva il rimborso di parte delle somme occorse per specifici interventi edilizi in zone ad elevato rischio sismico, i soggetti interessati, ultimate le opere, inviano al Comune competente la documentazione necessaria per il rimborso. L'ente territoriale, tuttavia, non dà corso al procedimento, omettendo la tempestiva trasmissione della stessa al Dipartimento della Protezione Civile. Scaduti i termini, la domanda dei richiedenti è, perciò, respinta. Persa l'occasione di rimborso, gli interessati convengono dinanzi al Tribunale ordinario di Lagonegro il Comune asseritamente responsabile del rigetto della istanza, domandando il risarcimento del danno, corrispondente alle somme non recuperate. Il Tribunale adito, tuttavia, declina la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ritenendo che la situazione giuridica soggettiva degli attori sia di interesse legittimo. Gli interessati, anziché impugnare la sentenza contestando, in sede di appello, la decisione del tribunale ordinario, decidono di riassumere il giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo Regionale della Basilicata. Il giudice amministrativo, tuttavia, ritiene errata la decisione del Tribunale ordinario e solleva, quindi, questione di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, la quale si pronuncia con la sentenza in commento. La questione Attività vincolata e giurisdizione L'ambito è quello di un procedimento amministrativo nel quale il privato ha interesse ad ottenere il rimborso di una parte delle somme occorse per una ristrutturazione immobiliare (corrispondente all'IVA versata). Le norme che regolano tale procedimento prevedono che l'interessato, per poter ottenere il rimborso, invii al Comune la documentazione indicata dall'art. 2 d.m. n. 499/1998 e che il detto ente territoriale provveda poi ad emettere un avviso pubblico per le richieste di contributo, nonché a trasmettere al Dipartimento della Protezione civile gli elenchi delle richieste di contributo nonché il rendiconto dell'IVA, effettivamente sostenuta dai soggetti beneficiari, entro il termine del 31 dicembre 1999, poi prorogato sino al 31 dicembre 2008. Il profilo controverso attiene alla individuazione del giudice avente giurisdizione sull'azione di risarcimento del danno che il privato assume di aver subito a causa dell'inadempimento del Comune, il quale ha omesso di inviare la riferita documentazione entro i termini di decadenza, con ciò determinando il rigetto della istanza di rimborso avanzata dai privati. Questione che impone, a monte, di risolvere quella relativa alla esatta qualificazione della situazione giuridica da essi vantata, diritto soggettivo o interesse legittimo. Come già riferito, il Tribunale ordinario di Lagonegro, adito per primo, ha ritenuto che gli attori fossero titolari di una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo, trattandosi di “danno da comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio del potere pubblico in relazione ad un interesse legittimo pretensivo, quale la comunicazione da parte del Comune al Dipartimento della Protezione civile degli elenchi ovvero il rimborso dell'IVA riconosciuto dalla l. n. 449/1997 e dal d.m. n. 499/1998)”. Di contro, il Tribunale amministrativo regionale della Basilicata, dinanzi al quale il giudizio è stato successivamente riassunto, analizzata la disciplina speciale regolante la procedura di rimborso, ha evidenziato, da un lato, la natura esclusivamente vincolata dell'attività cui era chiamato il Comune asseritamente responsabile del danno e, dall'altro, come quella stessa attività trovi “fondamento in norme che pongono a carico dell'Amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale”. Per tali ragioni, ha concluso per la sussistenza di una posizione di diritto soggettivo in capo ai privati ricorrenti e sollevato conflitto negativo dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione. Le soluzioni giuridiche La giurisdizione in tema di finanziamenti pubblici e sovvenzioni. La summa divisio fra attività discrezionale e vincolata Con la sentenza in commento, le Sezioni Unite della Corte di cassazione aderiscono alle conclusioni raggiunte dal giudice amministrativo e, quindi, affermano la giurisdizione del giudice ordinario, cassando la sentenza del Tribunale di Lagonegro. La Suprema Corte prende le mosse del proprio ragionamento ricordando il risalente e ormai granitico orientamento, secondo cui la giurisdizione si determina in ragione del petitum sostanziale “cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia”, individuando quale sia la situazione giuridica sostanziale fatta valere. La causa petendi, poi, va individuata, dal giudice sulla base dei fatti allegati e del rapporto giuridico dedotto in giudizio, della intrinseca natura della situazione giuridica soggettiva vantata, “senza che a tal fine possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte”. Può presumersi che tale chiarimento, che a tutta prima potrebbe apparire non pertinente o comunque superfluo rispetto alla questione giuridica da risolvere, sia stato ritenuto opportuno dalla Corte per correggere la motivazione del giudice ordinario, laddove questi sembra far riferimento, per la individuazione della causa petendi e, quindi, della situazione giuridica soggettiva, a quanto “prospettato” dalle parti attrici. Ad ogni modo, ribaditi tali principi, la Corte rileva come, dalla disciplina normativa del procedimento, l'attività richiesta al Comune – che questi ha omesso di svolgere entro il termine di scadenza, così da causare il rigetto della domanda e, quindi, la perdita del rimborso IVA – sia interamente vincolata. Risulta, infatti, come “i presupposti e le modalità di erogazione di questo particolare tipo di contributo siano stati determinati direttamente dalla legge e che all'Amministrazione spetti solo di verificare l'esistenza dei relativi presupposti senza alcuna ponderazione degli interessi pubblici sottostanti circa l'an, il quid e il quomodo dell'erogazione medesima”. Nel caso di specie, poi, l'attività amministrativa che era chiamato a svolgere il Comune si innesta in un procedimento avente ad oggetto finanziamenti o sovvenzioni pubbliche, rispetto al quale la Corte ha costantemente precisato come la situazione giuridica vantata dal privato sia di diritto soggettivo o di interesse legittimo, a seconda della natura, vincolata o discrezionale, dell'attività stessa, con giurisdizione del giudice ordinario, nel primo caso, e di quello amministrativo, nel secondo. Essendosi, come detto, al cospetto di attività interamente vincolata, “nell'an, nel quid e nel quomodo dell'erogazione”, gli interessati vantano un diritto soggettivo e la giurisdizione è, conseguentemente, del giudice ordinario. Osservazioni I criteri di distinzione fra diritto soggettivo ed interesse legittimo Come noto, dopo un lungo percorso evolutivo, giurisprudenziale e normativo, l'azione risarcitoria, da sempre strumento di tutela del solo diritto soggettivo, è stata estesa alla protezione dell'interesse legittimo; ulteriore, fondamentale sbocco di quello stesso percorso è stata la introduzione della cognizione della detta azione, storicamente appannaggio del solo giudice ordinario, anche al giudice amministrativo. Il primo traguardo si è raggiunto grazie alla fondamentale sentenza Cass., sez. un., n. 500/1999, che, attraverso una nuova lettura dell'art. 2043 c.c. e del concetto di danno ingiusto, ha affermato la risarcibilità dell'interesse legittimo. Il secondo, forse più complesso e articolato, è passato attraverso l'art. 35 d.lgs. n. 80/1998, l'art. 7 l. n. 205/2000, e le importanti sentenze della Corte costituzionale, la n. 204/2004 e la n. 191/2006, sino alla definitiva consacrazione avvenuta con il Codice del processo amministrativo. A venire in rilievo, in particolare, nel codice del processo, è l'art. 7, che, ai commi 4 e 5, dedicati rispettivamente alla giurisdizione generale di legittimità ed a quella esclusiva, comprende la tutela risarcitoria; e che, poi, al comma 7, declina il principio di effettività, chiarendo come lo stesso sia “realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi”. Ogni forma di tutela, anche quella risarcitoria. Il successivo art. 30 c.p.a. disciplina l'azione risarcitoria, prevendo, in particolare, al comma 6, che “di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materia di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo”. Date queste premesse, passando alla questione relativa alla individuazione del giudice avente giurisdizione in tema di azione per il risarcimento del danno, laddove non si sia alla presenza di una materia di giurisdizione esclusiva, occorrerà verificare se la situazione giuridica dell'interessato sia di diritto soggettivo o di interesse legittimo, giacché, nel primo caso, a pronunciarsi dovrà essere il giudice ordinario, nel secondo, il giudice amministrativo. Ciò in quanto, come pure ricordato dalle Sezioni Unite nella sentenza che si sta commentando, la giurisdizione si determina in ragione della causa petendi; a rilevare, quindi, è la situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio (a prescindere, come visto, dalla prospettazione che di essa hanno dato le parti), non il tipo di domanda proposta. Sul piano storico, tale principio è stato affermato nel 1930, a seguito del c.d. concordato giurisprudenziale raggiunto fra i Presidenti della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato nel 1930, e infine consacrato nella Costituzione, all'art. 103, comma 1. La dottrina e la giurisprudenza hanno proposto numerosi criteri per distinguere diritto soggettivo ed interesse legittimo, sì da poter consentire la individuazione del giudice chiamato a decidere la controversia. Fra i tanti criteri proposti (quello che distingue fra norme di azione e norme di relazione; quello che distingue carenza di potere e cattivo uso del potere, etc.), v'è quello che si fonda sulla distinzione fra attività discrezionale ed attività vincolata, che è stato utilizzato dalla Suprema Corte nella sentenza in argomento. Nel caso in cui l'amministrazione goda di un margine, più o meno ampio, di discrezionalità, il privato è titolare di un interesse legittimo. Laddove, invece, l'attività sia vincolata, il privato è titolare di un diritto soggettivo. Tale criterio, invero, è stato sottoposto a critica, giacché si è rilevato come non sempre, a fronte di una attività vincolata, il privato goda di una situazione giuridica di diritto soggettivo. Si è quindi operata una ulteriore distinzione, consacrata dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 18/1999: in presenza di attività vincolata, se la norma pone “a carico dell'amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale”, si avrà diritto soggettivo; se, di contro, la norma è volta “alla cura diretta ed immediata di un interesse della collettività”, allora “alle contrapposte posizioni sostanziali dei privati non può che essere riconosciuta una protezione indiretta” e quindi la consistenza dell'interesse legittimo. Sicché, non basta accertare la natura vincolata dell'attività per risolvere la questione di giurisdizione. Occorre anche verificare quale sia il fondamento della norma, l'interesse che la stessa intende primariamente soddisfare. Questa la ragione per la quale, il TAR remittente, prima, e la Corte regolatrice, poi, dopo aver rilevato la natura vincolata dell'attività cui era chiamato il Comune, hanno proceduto all'esame del fondamento della disciplina normativa in esame. Come sopra evidenziato, infatti, la Corte di cassazione, seguendo il medesimo percorso logico-giuridico del TAR che ha sollevato il conflitto, è giunta ad attribuire la giurisdizione al giudice ordinario sulla base di due considerazioni: la prima, che quella richiesta al Comune era attività interamente vincolata; la seconda, che si è in materia di sovvenzioni e finanziamenti pubblici. Entrambe le considerazioni, come si è detto, si rivelano determinanti per la soluzione della questione. In materia di sovvenzioni e finanziamenti pubblici, posto che la disciplina normativa trova fondamento in norme che pongono a carico dell'Amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale, il citato criterio – fondato sulla distinzione fra attività discrezionale ed attività vincolata per discernere fra le situazioni di diritto soggettivo ed interesse legittimo – si applica perfettamente, valendo le coppie attività vincolata/diritto soggettivo, attività discrezionale/interesse legittimo (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6). |
