Ricorso straordinario: natura e relativo regime giuridico in caso di decisione emessa dopo la trasposizione del giudizio in sede giurisdizionale

L'Adunanza plenaria è stata chiamata a pronunciarsi sul rapporto esistente fra la decisione resa su un ricorso straordinario, nonostante la trasposizione del relativo giudizio, e la sentenza adottata in sede giurisdizionale, in caso di contrasto tra le due pronunce.

L'individuazione della regola atta a dirimere il contrasto pratico tra le due statuizioni dipende dalla qualificazione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e dal regime giuridico conseguentemente applicabile al decreto decisorio, ovvero configurare il ricorso straordinario un rimedio di natura amministrativa oppure un rimedio «sostanzialmente giurisdizionale», con idoneità della pronuncia sul ricorso straordinario a passare in giudicato.

Il collegio, dopo aver esposto i termini del dibattito sulla “natura” del ricorso straordinario, si è soffermato sulla qualificazione normativa dell'istituto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il quale è configurato espressamente come rimedio amministrativo e alternativo rispetto al ricorso giurisdizionale, divenendo improcedibile qualora l'amministrazione o il controinteressato abbiano trasposto il giudizio «in sede giurisdizionale» (art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199).

Ed è proprio la trasposizione ad esprimere il rapporto di complementarietà tra il mezzo giustiziale e quello giurisdizionale, entrambi parti di un sistema comunicante e integrato di tutela.

Per quanto innanzi rappresentato, il collegio ha affermato che il ricorso straordinario è un rimedio «giustiziale», alternativo a quello giurisdizionale, di cui condivide solo alcuni tratti strutturali e funzionali.

Il decreto presidenziale è atto “della” Amministrazione, in quanto formalmente imputato alla responsabilità dell'organo ministeriale, ma non “di” amministrazione attiva, trattandosi di una «decisione» che definisce una controversia nell'ambito di un procedimento contenzioso in contradditorio con le parti e avente carattere vincolato in ragione della sua funzione dichiarativa (essendo, cioè, espressione della volontà del diritto nel caso concreto).

Le garanzie dell'istituto, quali il parere vincolante, la possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale, l'esperibilità del ricorso per l'ottemperanza, tuttavia, non determinano alcuna «assimilazione» alla giurisdizione.

Sulla base delle esposte considerazioni, il collegio ha affrontato il tema del regime giuridico della decisione resa su ricorso straordinario, affermando che la decisione resa su ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nonostante la trasposizione in sede giurisdizionale, sia da ricondurre alle norme sull'invalidità amministrativa, ovvero sia configurabile come un'ipotesi di difetto assoluto di attribuzione.

Invero, l'intervenuta opposizione e la rituale riassunzione del giudizio in sede giurisdizionale spogliano l'amministrazione del potere di definire la controversia; conseguentemente l'istruzione dell'affare da parte del Ministero competente, il parere del Consiglio di Stato ed il decreto stesso di definizione del ricorso sono assolutamente preclusi dall'atto con il quale si opera la trasposizione del ricorso dalla sede straordinaria a quella giurisdizionale (salva l'ipotesi dettata dall'art. 10, comma 2, del d.P.R. 24 novembre1971, n. 1199).

Per quanto innanzi esposto, l'Adunanza plenaria ha enunciato i seguenti principi di diritto:

«Il ricorso straordinario è un rimedio giustiziale alternativo a quello giurisdizionale, di cui condivide soltanto alcuni profili strutturali e funzionali.

La decisione resa su ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, sebbene il giudizio fosse stato ritualmente trasposto in sede giurisdizionale, è nulla ai sensi dell'art. 21-septies del c.p.a., in quanto emanata in difetto assoluto di attribuzione».