Tribunale per le persone, le famiglie e i minorenni: serve un pit-stop

Il percorso verso il Tribunale unico

Il Governo Draghi, pur attingendo a piene mani dai suggerimenti elaborati dalla "Commissione per l'elaborazione di proposte di interventi in materia di processo civile e strumenti alternativi" presieduta dal Prof. Luiso (Commissione Luiso), aveva deciso, in sede di emendamenti all'originario DDL 1662 (“Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie”), di non occuparsi della riforma ordinamentale. Una scelta che, col senno di poi, era corretta.

La Commissione Giustizia del Senato, però, accogliendo le giustificate richieste dell'avvocatura specializzata e dell'opinione pubblica, aveva deciso, di introdurre il Tribunale competente per tutte le controversie in materia di persone, minorenni e famiglie (TPMF) "riesumando" un vecchio progetto risalente alla legislatura precedente.

E così, la l. 206/2021 ha delegato il Governo a creare, entro il 17 ottobre 2024, il TPMF, pensato sulla falsariga del Tribunale di sorveglianza e composto, pur nella sua unitarietà, da una Sezione Distrettuale - competente per le impugnazioni sui provvedimenti della Sezione circondariale e, come giudice di primo grado, per la materia penale, le adottabilità e le adozioni- e da più Sezioni circondariali, competenti per tutte le altre materie (separazioni, divorzi, azioni di status, etc.).

Il successivo d.lgs. 149/2022, in attuazione parziale dei principi della delega, ha istituito il nuovo organo, rimandando ai successivi decreti ministeriali l'individuazione delle piante organiche (ovvero del numero di giudici che dovrebbero essere assegnati al nuovo tribunale) e delle modalità di selezione dei nuovi giudici (cfr. art. 45, d.lgs. 149/2022).

Il 17 ottobre è ormai alle porte e sembra ormai chiaro che il rinvio del TPMF - già richiesto da più parti- sia non solo opportuno ma anche necessario, per evitare un completo collasso del sistema. A ciò occorre aggiungere che le riflessioni degli operatori, elaborate a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. 149/2022, dovrebbero indurre il Governo e il Parlamento, per quanto di rispettiva competenza, all'introduzione di correttivi all'architettura del TPMF.

Attuazione parziale e disapplicazione dei principi della legge delega

Come sopra anticipato, il d.lgs 149/2022, agli articoli 30 e seguenti ha apportato modifiche alla legge sull'ordinamento giudiziario (r.d. 12/1941) e alla legge istitutiva del Tribunale per i minorenni (R.D. 1404/1934 conv. con modiche in l. 27 maggio 1935, n, 835).

Dal confronto tra i due provvedimenti (Legge delega e decreto legislativo) emergono però alcune dissonanze, segnalate nella tabella che segue.

Gli organici del TPMF: i giudici di prima nomina

In base agli articoli 50 e seguenti del r.d. 12/1941 (legge sull'ordinamento giudiziario), come modificati dal d.lgs 149/2022:

- gli attuali Presidenti dei Tribunali per i minorenni sono automaticamente presidenti del TPMF (art. 47 d.lgs 149/2022);

- gli attuali presidenti della Sezione specializzata (o promiscua) del Tribunale ordinario potranno chiedere di essere assegnati alle funzioni di presidente della sezione circondariale del TPMF solo per i circondari cui siano assegnati almeno 10 giudici. Presumibilmente solo i circondari delle grandi città (p.e. Milano, Roma, Palermo, Napoli) avranno un presidente di sezione;

- gli attuali giudici del Tribunale per i minorenni sono assegnati di diritto alla sezione distrettuale del TPMF (art.46, comma 1 d.lgs 149/2022), salva l'applicazione ai circondari (art. 50, comma 3 r.d. 12/41);

- gli attuali giudici del Tribunale ordinario che "svolgono, anche in via non esclusiva, funzioni giudicanti nelle materie attribuite alla competenza" del TPMF sono assegnati al nuovo Tribunale solo su domanda (art. 46, comma 3 d.lgs 149/2022);

-i giudici della sezione distrettuale del TPMF possono essere assegnati a una o più sezioni circondariali, anche per singoli procedimenti (art. 50, comma 3, r.d. 12/41);

- i giudici della sezione circondariale (ovvero coloro che avranno il maggior carico, almeno a livello numerico, di procedimenti) possono essere chiamati a svolgere le loro funzioni in più circondari dello stesso TPMF (art. 50, comma 3, cit.); esemplificando, un giudice del TPMF di Milano, potrà essere assegnato il lunedì alla Sezione distrettuale di Milano, il mercoledì alla sezione circondariale di Pavia e il venerdì alla sezione circondariale di Lodi; lo stesso giudice, poi, anche in considerazione del regime di monocraticità delle decisioni, potrebbe essere assegnatario di procedimenti sparsi su tutto il territorio del distretto, con conseguenti criticità di gestione del fascicolo informatico (soprattutto considerata la mancata completa informatizzazione) e del rispetto delle singole sensibilità territoriali (i criteri utilizzati per la determinazione dei contributi economici per una famiglia che risiede a Roma, sono diversi rispetto a quelli che possono essere utilizzati per una famiglia che risiede a Viterbo).

La composizione del TPMF, alla luce delle scelte fatte con il d.lgs 149/2022, comporta dei seri rischi di tenuta del nuovo tribunale, specialmente nella fase di avvio e rischia di corrodere anche il principio del doppio grado di giudizio.

Occorre premettere che, in base ai dati forniti dal d.o.g., per l'avvio del TPMF sono necessari (almeno) 607 magistrati togati; il successivo schema di decreto ministeriale "concernente la determinazione delle piante organiche del personale di magistratura del Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie" ha aumentato il numero a 647 (oltre a 115 magistrati requirenti) da raggiungersi mediante assegnazione integrale dei 214 magistrati giudicanti degli attuali Tribunali per i minorenni e riduzione delle piante organiche dei Tribunali ordinari e delle Corti d'Appello.

Almeno 385 giudici, attualmente assegnati al Tribunale ordinario, dovrebbero chiedere di essere "trasferiti" al TPMF: un'ipotesi irrealistica, essendo statisticamente probabile che un assennato giudice del Tribunale ordinario, anche se ha maturato una significativa esperienza pluriennale nel diritto delle relazioni familiari, si guardi bene dal presentare domanda di assegnazione al TPMF, anche per non correre il rischio (rectius: la certezza) di diventare uno dei novelli "clerici vagantes" (cfr. Casaburi G, Foro.it 3/24).

Se si insisterà nel progetto iniziale, pertanto, è assai probabile che il nuovo Tribunale sia formato, per la maggior parte (se non per la totalità, dovendosi pensare che vi sia un ridotto numero di magistrati pronti a "immolarsi" per la causa) da magistrati di prima nomina, obbligati a prendere funzione presso il TPMF, che, lo si dice con il massimo rispetto, non possono avere quelle competenze specifiche pure richieste dall'art. 50 l. og.; giudici che, obbligati a svolgere una funzione delicata (per la quale è richiesto ben più di una mera conoscenza tecnica), potrebbero poi, non appena possibile, chiedere un trasferimento al Tribunale ordinario pur di non occuparsi di questioni a loro non affini o obiettivamente "usuranti" sotto il profilo emotivo.

In altre parole, una frettolosa istituzione del TPMF - senza un suo ripensamento complessivo- sortirà un triplice risultato: a) la perdita delle attuali competenze e specializzazioni (quelle dei giudici del Tribunale ordinario, non "invogliati" a presentare domanda per il TPMF); b) la mancanza di un effettivo giudice specializzato per i nuovi procedimenti (magistrati di prima nomina); c) una generale egemonia dell'attuale Tribunale per i minorenni (il cui organico confluisce de plano nel nuovo Tpmf).

La "rottamazione" dei giudici specializzati delle Corti d'appello

La questione della perdita della specializzazione -come già sollevato dalla magistratura specializzata (Pagliari A.M. Risposta alla nota prot. 21504 del 20 maggio 2024) - si pone in maniera ancor più accentuata per le Corti d'appello.

Con l'entrata in vigore del TPMF, le impugnazioni seguiranno due binari (e due giudici differenti): adottabilità, adozioni e impugnazioni in materia penale di competenza delle sezioni specializzate delle Corti di appello; le altre impugnazioni di competenza della Sezione distrettuale, composta però anche da magistrati che possono, contemporaneamente, svolgere funzioni di giudice di primo grado presso il circondario (art. 50, comma 3 d.lgs 149/2022).

La riforma prevede anche che i magistrati delle attuali Sezioni specializzate, su domanda, possano essere trasferiti al TPMF- sezione distrettuale, dove potranno essere addetti anche ad una o più sezioni circondariali: si ripropongono, aggravate (pare invero difficile pensare a un giudice d'appello che arretri a giudice di primo grado), le stesse criticità (applicabilità contemporanea dello stesso giudice sia alla sezione distrettuale che alla circondariale e a più sezioni circondariali) osservate con riferimento al giudice ordinario di primo grado.

L'architettura proposta provoca tre effetti distorsivi:

a) complica, quanto alla Sezione distrettuale, la formazione dei collegi, dovendo ogni volta il Presidente verificare che di essi non faccia parte il giudice che, a qualunque titolo, abbia assunto una decisione o abbia anche solo gestito una fase del procedimento in cui è stato emesso il provvedimento oggetto di impugnazione;

b) corrode il principio del doppio grado di giudizio, non potendosi escludere che un giudice facente parte del collegio che decide sull'impugnazione abbia deciso, su quella stessa famiglia, in sede circondariale in altro procedimento (p.e. giudice unico in separazione, giudice del collegio in sede di impugnazione di un provvedimento di modifica, ovvero nel caso di provvedimenti limitativi ex art. 333 c.c.);

c) si riflette sulla effettiva specializzazione del giudice della Corte d'appello, chiamato a decidere impugnazioni sulle materie più delicate (adottabilità) senza aver avuto, in precedenza, esperienza sulle questioni dotate di minor impatto (p.e. regime di esercizio della responsabilità genitoriale e provvedimenti limitativi).

L'assetto delineato avrà un effetto dirompente sulle attuali sezioni specializzate delle Corti d'appello: la gran parte (sotto il profilo quantitativo) della materia, a regime, sarà di competenza del TPMF, con la conseguente, presumibile, sopravvenuta inutilità delle sezioni specializzate ovvero di un loro sovradimensionamento, sotto il profilo dell'organico; lo schema di decreto ministeriale sulla formazione delle piante organiche del TPMF, ha infatti già previsto una riduzione complessiva di 48 unità (v. A.M Pagliari, cit.). Esemplificando, la Corte d'appello- Sezione specializzata di Roma, potrebbe patire una riduzione di circa 6 magistrati, così rendendo impossibile sia lo smaltimento dell'attuale arretrato (al 31 marzo 2024, 1361 procedimenti) sia la gestione delle sopravvenienze, ancorché esse, per effetto dell'introduzione del Tpmf, saranno in numero inferiore rispetto a quello attuale.

L'ampliamento delle funzioni dei giudici onorari

La l. 206/2021 circoscriveva in maniera attenta, e nei limiti di quanto permesso dalle spinte opposte proveniente dalla magistratura e dall'avvocatura, ruolo e funzioni del giudice onorario, in particolare di quelle del "giudice onorario esperto" in forza presso gli attuali Tribunali per i minorenni, con l'obiettivo di limitarli.

Il d.lgs 149/2022 - che ha riformato il rito, introducendo quello unico- ha sostanzialmente rispettato i limiti della delega, mediante la previsione di cui al comma 2 dell'art. 473-bis. 1 c.p.c. ("nei procedimenti aventi ad oggetto la responsabilità genitoriale possono essere delegati ai giudici onorari specifici adempimenti ad eccezione dell'ascolto del minore, dell'assunzione delle testimonianze e degli altri atti riservati al giudice").

Lo stesso, invece, non può dirsi per il d.lgs 151/2022 (emesso anch'esso in attuazione della legge delega n. 206/2021), laddove, in particolare all'art. 15 e attraverso l'utilizzo di una terminologia impropria, i poteri e i compiti dei giudici onorari, e soprattutto dei giudici onorari esperti del (vecchio) Tribunale per i minorenni, sono anche maggiori rispetto a quanto previsto prima della Riforma Cartabia.

In primo luogo - ciò sembra ledere il principio del contraddittorio e il diritto di difesa- è previsto che il giudice onorario esperto - che entra a far parte dell'Ufficio per il processo (UPP)-, seppure dietro delega del Magistrato assegnatario del procedimento, abbia la facoltà di " interloquire " con le parti processuali e gli ausiliari del giudice (CTU, esperto di cui all'art. 473-bis.26 c.p.c.) o i servizi sociali. Il verbo interloquire (parola che, secondo quanto indicato nella Relazione illustrativa è stato scelta perché "più appropriata al fine di descrivere le attività che possono essere delegate ai giudici onorari esperti") apre le porte alle possibilità di istituzionalizzare contatti diretti tra il giudice e altri soggetti al di fuori delle regole del codice di procedura civile, ovvero alla possibilità di contatto senza la presenza dei difensori, così riportando le lancette dell'orologio a quel tempo in cui predominava una visione inquisitoria del Tribunale civile, in contrasto con il principio costituzionale del giusto processo. Il giudice, nel processo, non interloquisce con le parti: a fronte di un'istanza (o d'ufficio quando ciò è possibile) fissa udienza, ascolta le parti, assume i mezzi istruttori o le informazioni necessarie e poi assume la decisione, di merito o istruttoria, che ritiene opportuna. Il processo non può ridursi a una chiacchiera informale, né a una sorta di psicoterapia imposta (in contrasto con l'art. 32 Cost.).

Parimenti grave è la possibilità di interlocuzione (presumibilmente informale) del giudice onorario con i Servizi Sociali o gli ausiliari: al giudice onorario esperto viene conferito un potere più ampio di quello spettante al giudice togato, il quale mantiene i "contatti" con i soggetti del processo in maniera formale e sempre in base al principio del contraddittorio: il rischio, da non sottovalutare, è che le eventuali "impressioni" soggettive del giudice onorario esperto, derivanti dall'assunzione di informazioni al di fuori della cornice processuale, possano essere poi poste a fondamento delle decisioni.

Suscita più di una perplessità la possibilità che il giudice onorario esperto possa "coadiuvare" il curatore speciale nell'esercizio dei poteri di rappresentanza sostanziale; una previsione che potrebbe indurre a subordinare il Curatore speciale -che è figura terza e imparziale e, soprattutto, è una parte processuale- a un altro soggetto, diverso dal magistrato assegnatario del fascicolo.

Incongruente la previsione che il giudice onorario esperto possa fornire "attività di supporto ai servizi sociali per l'esecuzione dei provvedimenti". A prescindere dall'errore terminologico (l'art. 473-bis. 38 c.p.c. volutamente utilizza il termine attuazione, in luogo di quello di esecuzione) la legge delega (nonché il richiamato articolo del codice di rito) assegna (solo) al Giudice togato - e non certo a quello onorario- il compito di vigilare sulle modalità di attuazione del provvedimento.

Extra ordinem appare poi la previsione della possibilità che il giudice onorario possa “garantire il raccordo con i servizi socio sanitari", raccordo che, invece, deve avvenire secondo quanto previsto dall' art. 473-bis. 27 c.p.c.

È infine poco comprensibile l'introduzione del potere del giudice onorario di "verificare la completezza delle informazioni fornite" presumibilmente (vista l'assenza di limiti) da qualsiasi soggetto graviti attorno al processo; una norma che potrebbe essere utilizzata per aggirare l'espresso divieto stabilito dall'art. 473-bis. 1, comma 2 c.p.c.

In sostanza, l'art. 15 d.lgs 151/2022 costituisce il cavallo di Troia attraverso il quale scardinare completamente l'assetto voluto sia dalla l.206/2021 sia dalla successiva introduzione del rito uniforme: se l'obiettivo era quello di evitare il ripetersi di certe storture del processo dell'area del pregiudizio (art. 330/333 c.c.), il risultato è quello di trasportare quelle medesime storture anche nei giudizi della crisi familiare (separazioni, divorzi, scioglimento unione civile, etc.).

La babele della disciplina transitoria

Come indicato nella tabella sopra riportata i procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del TPMF, rimangono di competenza del Tribunale ordinario sino al 1° gennaio 2030. Il che fa presumere la formazione di sezioni stralcio ovvero la dispersione dei fascicoli pendenti innanzi al T.O. a magistrati di altre sezioni, privi di quella competenza specifica necessaria, posseduta dai giudici assegnatari del fascicolo prima dell'introduzione del Tpmf.

Vi è poi da considerare, come sopra rilevato, che lo schema di decreto ministeriale (v. supra) prevede la riduzione delle piante organiche delle Corti d’appello di 48 unità e quelle dei Tribunali di 385 unità. Rimanendo inalterato l’attuale carico di lavoro (sia presso i T.o sia presso le Corti d’appello) al netto delle sopravvenienze, detta riduzione determinerà un necessario allungamento dei tempi di definizione dei giudizi attualmente pendenti innanzi al T.O. gestiti da un numero presumibilmente inferiore rispetto a quello, già insufficiente, esistente in attualità.

Ancora più problematica appare la questione con riferimento a quei procedimenti di competenza del Giudice Tutelare la cui definizione non è collegata allo scandire dei tempi processuali ma a eventi esterni al processo (p.e. morte per i procedimenti di amministrazione di sostegno, interdizione o inabilitazione; raggiungimento della maggiore età per le tutele). Con riferimento ad essi, sino al 2030, si avrà un doppio binario, un doppio giudice, un raddoppio del personale amministrativo, in spregio al principio di razionalizzazione delle risorse e con evidenti ricadute sulla tenuta e sull'efficienza del sistema, in una materia, quella del giudice tutelare, dove la tempestività e l'accuratezza dell'intervento e del successivo controllo da parte del Giudice sono vieppiù necessari.

Conclusioni

Le perplessità sopra indicate unitamente a molte altre (per una disamina completa v. Villa L.-Pellegrini D. Contributo all'analisi dei requisiti per l'avvio del TPMF) tra cui spicca la mancata informatizzazione del processo innanzi agli attuali Tribunale per i minorenni -future Sezioni distrettuali del TPMF- inducono a ritenere vieppiù necessario non solo un mero rinvio dell'introduzione del "nuovo tribunale" ma un suo completo ripensamento che dovrebbe passare (almeno) per:

a) la modifica dell'art. 50 della Legge sull'ordinamento giudiziario, con eliminazione della figura del giudice itinerante e l'introduzione della previsione che i giudici siano assegnati solo alla Sezione Distrettuale ovvero solo a una Sezione circondariale;

b) un'ulteriore modifica alla legge sull'ordinamento giudiziario, con l'introduzione di una valutazione minima di professionalità per accedere al TPMF;

c) l'analisi attenta, complete e realistica dei flussi in entrata, così da fornire a ciascun circondario un numero di giudici necessario ad affrontare una materia così delicata come quella del diritto delle relazioni familiari;

d) la completa riscrittura dell'art. 15 d.lgs. 151/2022, limitando funzioni e poteri dei giudici onorari e, in particolare, dei giudici onorari esperti, onde evitare l'appalto ai "non togati" di funzioni delicatissime che solo un magistrato togato, dotato della cultura della giurisdizione, può svolgere;

e) la revisione, anche in deroga alla l. 206/2021, del regime delle impugnazioni, mantenendo la competenza della Corte d'appello come giudice di secondo grado e lasciando alla Sezione Distrettuale la competenza in materia di reclami;

f) la rivisitazione completa della disciplina transitoria, attribuendo al TPMF anche le cause pendenti alla data di sua introduzione (quanto meno quelle introdotte dopo il 28 febbraio 2023).

Soprattutto, infine, è necessario che sia finalmente chiaro al nostro legislatore -e al potere esecutivo, di qualunque colore esso sia- che una riforma di questo genere non può in alcun modo essere fatta a costo zero.

Le "nozze coi fichi secchi", quando in gioco ci sono i diritti delle persone e soprattutto dei soggetti vulnerabili e delle persone di età minore, sono destinate a fallire.

Riferimenti

Casaburi G., Il convitato di pietra: la difficile attuazione del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, in Foro.it, 3/2024

Pagliari A.M., Risposta alla nota del 20.5.24 in ordine allo schema di decreto ministeriale concernente la determinazione delle piante organiche del personale di magistratura del Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie.

Pellegrini D.-Villa L., Contributo all'analisi dei requisiti per l'avvio del TPMF, in www.osservatoriofamiglia.it.