Riparto di giurisdizione e risarcimento del danno da annullamento di un provvedimento ampliativo: è competente il giudice ordinario
03 Luglio 2024
Massima Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda risarcitoria proposta nei confronti dell'amministrazione dal destinatario di un provvedimento ampliativo successivamente annullato in sede giurisdizionale; tanto l'annullamento del provvedimento ampliativo determinato in sede giurisdizionale, quanto quello disposto in autotutela dalla p.a., sono finalizzati alla rimozione di una situazione di illegittimità e sono, perciò, entrambi inidonei a determinare il venir meno del diritto soggettivo del privato e l'insorgenza di una posizione di interesse legittimo. In tali casi, infatti, non è giuridicamente e logicamente configurabile la riconduzione della vicenda all'esercizio di un potere pubblico, dal momento che la pronuncia giurisdizionale di annullamento non costituisce in alcun modo una manifestazione di volontà della p.a., bensì il necessario rimedio all'illegittimità del comportamento da questa in precedenza tenuto. Il caso Richiesta risarcitoria e ammissibilità del regolamento di giurisdizione promosso dalla parte ricorrente. La questione trae origine dall'impugnazione, ad opera dei proprietari del terreno confinante, del permesso a costruire rilasciato al vicino sulla base di strumento urbanistico ormai divenuto inefficace. Il TAR adito, dopo aver disposto la sospensione cautelare dei lavori giunti ad uno stadio avanzato, ha nel merito accolto il gravame e annullato il titolo edilizio. La sentenza di primo grado è stata confermata dal Consiglio di Stato. All'esito di tale vicenda processuale, i titolari del permesso annullato, adducendo di aver avviato i lavori di edificazione facendo affidamento sulla piena legittimità del titolo, hanno promosso ricorso nei confronti dell'Amministrazione comunale chiedendo al Giudice amministrativo il risarcimento dei danni patiti. Il Comune si è costituito senza contestare la giurisdizione. La parte ricorrente, tuttavia, in vista dell'udienza di merito, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario. L'Amministrazione comunale si è costituita eccependo l'inammissibilità del regolamento (ritenendo ormai irrevocabile l'attribuzione della controversia al Giudice adito in assenza di contestazioni sul punto da parte del soggetto resistente) e chiedendone, in ogni caso, il rigetto. La Corte di cassazione ha ritenuto l'ammissibilità del regolamento, sottolineando che l'effetto preclusivo si determina solo a seguito della pronuncia di una decisione di merito e sempre che questa sia antecedente alla proposizione del regolamento di giurisdizione. Peraltro, ove, successivamente alla proposizione del regolamento, sia adottata, da parte del Giudice di merito, la sentenza, essa va considerata come resa a cognizione sommaria e, laddove passata in giudicato, pur sempre condizionata al riconoscimento della giurisdizione del Giudice che l'ha pronunciata. Neppure è configurabile una preclusione all'utilizzo dello strumento del regolamento preventivo di giurisdizione per il fatto che a proporlo sia la stessa parte che ha dato inizio al giudizio pendente onde ottenere il riconoscimento dell'appartenenza della giurisdizione ad un plesso diverso da quello adito. Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dallo stesso soggetto che ha proposto il giudizio di merito sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto alla immediata risoluzione della questione in via definitiva ed immodificabile. La questione L'incertezza del quadro giurisprudenziale sul riparto di giurisdizione in materia di risarcimento dei danni conseguenti all'annullamento del provvedimento favorevole illegittimo. I ricorrenti hanno lamentato l'incertezza del quadro giurisprudenziale progressivamente delineatosi in materia di riparto di giurisdizione nei casi quali quello di specie. Se da un lato, infatti, si era andato consolidando l'orientamento del Giudice ordinario incline ad attribuire a sé la cognizione delle richieste di risarcimento danni conseguenti all'annullamento del provvedimento favorevole illegittimo, dall'altro lato, il Giudice amministrativo, con la sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 20/2021, non riconoscendo all'affidamento il carattere di posizione giuridica autonoma, aveva palesato l'opposto convincimento sostenendo, in particolare, che nelle materie devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva, la stessa dovesse ritenersi estesa anche alle cause che avessero avuto ad oggetto la lesione dell'affidamento del privato. Le soluzioni giuridiche La natura dell'affidamento del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno ritenuto la giurisdizione del Giudice ordinario richiamando l'orientamento dalle stesse inaugurato con le ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 23 marzo 2011 e ribadito nell'ordinanza 24 gennaio 2023, n. 2175, successiva alla sentenza n. 20/2021 dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato quale decisione che è andata in consapevole dissenso rispetto all'orientamento della Corte regolatrice. Il privato che agisce per il risarcimento del danno subito a cagione dell'annullamento di un provvedimento ampliativo illegittimo non si duole della lesione di una situazione soggettiva di interesse legittimo alla conservazione del bene della vita concessogli con il provvedimento illegittimo successivamente caducato, ma si duole del fatto che l'Amministrazione lo abbia indotto, con l'adozione di un provvedimento illegittimo, a sostenere spese e a compiere attività che la successiva caducazione del medesimo ha reso inutili. Dal lato dell'Amministrazione, la fattispecie non è in alcun modo riconducibile all'esercizio di un potere pubblico, poiché la pronuncia giurisdizionale di annullamento non costituisce manifestazione di volontà dell'Amministrazione, ma il necessario rimedio all'illegittimità del comportamento da questa in precedenza tenuto. Come sostenuto nell'ordinanza n. 2175/2023, confermata nelle successive ordinanze 6 febbraio 2023, n. 3514, 24 aprile 2023, n. 10880, e 28 agosto 2023, n. 25324 delle Sezioni Unite, «l'oggetto del giudizio di risarcimento del danno da lesione dell'affidamento del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica che sia stato annullato, in autotutela o dal giudice amministrativo, non è il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento poi annullato, né è il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento di annullamento del primo (ove l'annullamento sia avvenuto in autotutela e non in sede giurisdizionale). L'illegittimità del provvedimento annullato (e la legittimità dell'eventuale provvedimento di annullamento in autotutela) costituiscono, infatti, presupposti della lite, che restano all'esterno del perimetro della regiudicanda». Osservazioni L'agire amministrativo tra regole speciali e regole generali di correttezza e buona fede. La Corte di cassazione ha dunque voluto garantire continuità al proprio orientamento, confermando, in perdurante dissenso rispetto alla ricostruzione operata dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che tanto l'annullamento del provvedimento ampliativo determinato in sede giurisdizionale quanto quello disposto in autotutela sono finalizzati alla rimozione di una situazione di illegittimità e sono, perciò, entrambi inidonei a determinare il venir meno del diritto soggettivo del privato e l'insorgenza di una posizione di interesse legittimo. Ciò in quanto la circostanza per la quale la Pubblica Amministrazione è tenuta ad osservare le regole speciali del suo agire autoritativo non fa venire meno la necessità, per la stessa, di rispettare le regole generali di correttezza e buona fede. L'oggetto del giudizio è, dunque, costituito dal dato obiettivo dell'inosservanza, da parte dell'Amministrazione, delle regole di correttezza nei reciproci rapporti. L'orientamento che sostiene la giurisdizione ordinaria ritiene, dunque, che la giurisdizione del Giudice amministrativo si giustifichi soltanto nel caso in cui l'esercizio del potere pubblico abbia inciso negativamente nella sfera giuridica del privato, come accade nel caso in cui venga negato in modo illegittimo il rilascio di un provvedimento da questi richiesto. Una volta eliminato l'atto amministrativo illegittimo, invece, rimarrebbe soltanto un comportamento materiale non collegato all'esercizio del potere pubblico. La giurisdizione appartiene al Giudice ordinario in quanto le situazioni giuridiche che vengono in rilievo non sono di interesse legittimo ma riguardano l'affidamento incolpevole dal lato del privato e il dovere di protezione dal lato della p.a. In tale logica, la giurisdizione del Giudice ordinario rimane ferma anche se viene in rilievo una materia di giurisdizione esclusiva. La Corte di Cassazione ha ritenuto che la responsabilità, in ipotesi siffatte, debba essere ricondotta al modello della responsabilità da contatto sociale qualificato, con conseguente applicazione del regime giuridico della responsabilità contrattuale. In tale contesto, il principio della buona fede fa nascere, per la particolare posizione del soggetto pubblico, un dovere di protezione che impone all'Amministrazione di tenere conto dell'affidamento incolpevole ingenerato nel privato dal suo comportamento. L'orientamento che sostiene, invece, la giurisdizione amministrativa presuppone che venga in rilievo una situazione giuridica riconducibile all'interesse legittimo, configurandosi la lesione di un interesse legittimo sia quando l'Amministrazione nega illegittimamente un provvedimento favorevole, sia quando rilascia al cittadino illegittimamente un provvedimento favorevole. |
