Riparto di giurisdizione e risarcimento del danno da ritardo: appartiene alla Corte dei conti la giurisdizione esclusiva in materia di pensioni
12 Luglio 2024
Massima Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti per le pretese relative al risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nel riconoscimento del diritto alla pensione, dovendosi in esse ricomprendere non solo le domande attinenti agli elementi costitutivi del diritto alla pensione, ma anche quelle che riguardano il rapporto nel suo complesso, in ossequio ai principi di concentrazione delle tutele e di effettività della tutela. Il caso La vicenda posta all'attenzione del T.A.R. riguarda il diritto al risarcimento del danno da ritardo commesso dall'Amministrazione nella conclusione di un procedimento amministrativo; il procedimento era originato dalla domanda di pensione ordinaria diretta di vecchiaia e si era concluso a seguito di una domanda di esatto adempimento formulata con ricorso giurisdizionale presso la Corte dei conti. Nello specifico, poiché l'I.N.P.S. aveva provveduto a liquidare la pensione solo nel corso del giudizio instaurato dinanzi alla Corte dei conti, quest'ultima aveva dichiarato la cessazione della materia del contendere con riguardo alla domanda di esatto adempimento; con riferimento alla richiesta di liquidazione dell'indennità di buona uscita, invece, aveva ravvisato la giurisdizione del giudice ordinario; infine, con riferimento al risarcimento del danno, aveva affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. Tuttavia il T.A.R., con l'ordinanza in commento, dubitando della correttezza di tale conclusione, solleva d'ufficio il conflitto di giurisdizione dinnanzi alla Corte di Cassazione; alla base di tale decisione, il T.A.R. menziona numerose pronunce giurisprudenziali, concludendo che la giurisdizione esclusiva della Corte dei conti in materia pensionistica non riguarda solo gli elementi costitutivi del diritto alla pensione, ma anche le domande attinenti al rapporto nel suo complesso, in ossequio ai principi di effettività e di concentrazione delle tutele. La questione La questione giuridica sottesa alla decisione in commento riguarda la portata applicativa dell'art. 62 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, che devolve alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti i ricorsi contro i provvedimenti di liquidazione di pensione a carico dello Stato e “tutti gli altri ricorsi in materia di pensione, che leggi speciali attribuiscono alla Corte dei conti”. In particolare, si discute se l'elencazione dei casi di ricorsi promossi dal cittadino devoluti alla Corte dei conti, non menzionando esplicitamente anche il risarcimento del danno da ritardo, costituisca un limite invalicabile al perimetro della giurisdizione esclusiva della Corte dei conti; oppure se, al contrario, la mancata esclusione di tale azione debba interpretarsi come indice della necessità di attribuire anch'essa alla giurisdizione della Corte dei conti, in quanto pur sempre attinente al rapporto pensionistico. Le soluzioni giuridiche Il T.A.R. contesta la decisione della Corte dei conti in merito alla giurisdizione del giudice amministrativo innanzitutto riportando taluni precedenti delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Nello specifico, le Sezioni Unite avevano interpretato le disposizioni di cui all'art. 62 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 nel senso che la domanda fondata sul ritardo nell'adempimento della prestazione pensionistica ben rientrasse nella giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, “non consentendo il testo della norma alcuna distinzione al riguardo” (Cass., sez. un., 28 ottobre 1998, n. 10732). A sostegno della tesi, la Corte tracciava un parallelo rispetto a quanto stabilito dall'art. 35, co. 1, del d.l. 31 marzo 1998, n. 80, a norma del quale il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi dei precedenti artt. 33 e 34, dispone anche il risarcimento del danno ingiusto. Tale norma, secondo la Corte, offre argomenti interpretativi a conferma dell'indirizzo giurisprudenziale in tema di estensione della giurisdizione esclusiva della Corte dei conti. In un'altra pronuncia, la Cassazione aveva esplicitamente affermato che la domanda di un ex dipendente pubblico per ottenere il risarcimento dei danni dovuti al ritardo nella liquidazione della pensione dovesse essere devoluta alla giurisdizione “piena, oltre che esclusiva” della Corte dei conti, proprio perché aveva in comune con una domanda di esatto adempimento l'origine dalla medesima fonte di responsabilità dell'amministrazione e dunque “la cognizione del medesimo rapporto” (Cass., sez. un., 23 gennaio 1995, n. 762). In tale pronuncia la Corte mostrava di aderire all'orientamento secondo cui la causa si devolve al giudice che ha la giurisdizione sul rapporto, indipendentemente dal tipo di domanda avanzata dal ricorrente. Nel solco di tale pronuncia se ne sono collocate altre (come Cass., sez. un., 31 gennaio 2008, n. 2298, fino a Cass., sez. un., 5 aprile 2023, n. 9436), persino da parte della stessa Corte dei conti (Corte dei conti Sicilia, 18 febbraio 2003, n. 21), che aveva riconosciuto la propria giurisdizione in tema di risarcimento dei danni da ritardo nel riconoscimento della pensione, ricomprendendo non solo le domande direttamente attinenti agli elementi costitutivi del diritto ma anche le altre che concernono il rapporto giuridico alla base. Conclusa la rassegna di pronunce precedenti, il T.A.R. menziona ulteriori due argomenti. Il primo consiste nella considerazione che, in ogni caso, il riconoscimento della pensione (come già aveva affermato Cass., sez. un., 23 gennaio 1995, n. 762) non avviene all'esito di un'attività autoritativa dell'amministrazione, bensì di un mero accertamento dei requisiti; di conseguenza, la posizione giuridica del cittadino sarebbe quella del diritto soggettivo; dunque, in difetto di giurisdizione esclusiva, della questione dovrebbe conoscere il giudice ordinario e non quello amministrativo. L'ultimo argomento contesta la compatibilità della tesi della Corte dei conti rispetto ai principi di concentrazione ed effettività della tutela. In particolare, il T.A.R. evidenzia che la soluzione della Corte dei conti costringerebbe il cittadino a rivolgersi a tre giudici differenti: la Corte dei conti per il riconoscimento della pensione, il giudice ordinario per l'indennità di buonauscita e il giudice amministrativo per i danni da ritardo nel riconoscimento. Per queste ragioni, il T.A.R. chiede che la Corte di Cassazione indichi il giudice avente giurisdizione. Osservazioni L'ordinanza affronta un tema apparentemente specifico ma in realtà di portata generale, ossia il perimetro della giurisdizione esclusiva e i suoi rapporti con i mezzi di tutela. In particolare, vengono richiamate numerose pronunce della Corte di Cassazione che chiariscono la giurisdizione piena ed esclusiva della Corte dei conti in materia pensionistica, indipendentemente dalla domanda azionata. D'altro canto, i criteri per il riparto di giurisdizione riconosciuti dall'ordinamento sono alternativamente quello della posizione giuridica da tutelare (interesse legittimo o diritto soggettivo) e quello della particolare materia, che il Legislatore può aver scelto o meno di attribuire alla giurisdizione esclusiva di un determinato giudice, ma sempre per ragioni connesse alle situazioni giuridiche soggettive. Infatti, la “particolarità” delle materie di giurisdizione esclusiva si riferisce a un tipo di controversie in cui diritti soggettivi e interessi legittimi si intersecano tra loro rendendo impossibile scindere la pretesa portata in giudizio nelle diverse posizioni giuridiche; è questo “nodo gordiano” a giustificare la scelta del Legislatore di derogare al criterio di riparto ordinario per adottare quello per materia, configurando una giurisdizione, quella esclusiva, che è comunque piena, cioè caratterizzata da tutti gli strumenti di tutela che rendano effettivo il diritto alla difesa. È allora evidente che la forma di tutela richiesta (risarcimento del danno, conseguenza del ritardo nell'adozione del provvedimento) non può avere alcun rilievo nel determinare il riparto di giurisdizione, in quanto non è indicativa della situazione giuridica soggettiva né costituisce una materia a sé stante. D'altra parte, la Corte costituzionale aveva già dovuto valutare se il risarcimento del danno dovesse intendersi come “materia” devoluta alla giurisdizione esclusiva (Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204). In tale occasione aveva concluso che “il risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova “materia” attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore”, volto a garantire che il giudice sia munito di adeguati poteri. Anche per tali ragioni risulta convincente la conclusione del T.A.R.: se il Legislatore non esclude specificamente un mezzo di tutela dalla giurisdizione di un giudice, tale omissione non ha alcuna conseguenza sul perimetro della giurisdizione. E questo non solo in ossequio ai principi di concentrazione ed effettività della tutela, ma anche in quanto la possibilità di far valere uno o più strumenti di tutela di fronte al medesimo giudice è intrinseca nel carattere pieno della sua giurisdizione. |
