Riparto di giurisdizione in tema di concessioni e revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche: si fonda sul criterio della natura della situazione soggettiva azionata

L'Agenzia Regionale della Sardegna per il sostegno all'agricoltura (Argea) concedeva ad una società un contributo a fondo perduto. Con successiva determinazione Argea respingeva la domanda di saldo e revocava il provvedimento, con l'obbligo di restituire la somma percepita, sul rilievo che l'impresa beneficiaria avesse violato il bando, stipulando un contratto di cessione d'azienda in affitto con altra società subentrata in tutte le attività aziendali, e avesse chiuso lo stabilimento, rendendosi inadempiente all'obbligo di mantenere la destinazione d'uso per il tempo prescritto. La società destinataria del contributo impugnava la revoca del contributo avanti al TAR che dichiarava inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione.

La ricorrente società appellava la pronuncia del TAR assumendo che la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice amministrativo, perché sebbene il provvedimento impugnato sia stato qualificato come revoca, si tratta di un annullamento in autotutela. Il Consiglio di Stato respingeva l'appello e procedeva alla translatio iudicii, ritenendo non ci fossero motivi per discostarsi dal consolidato orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, condiviso anche dall'Adunanza Plenaria, sulla base del quale sussiste la giurisdizione del giudice civile laddove le controversie hanno ad oggetto la revoca dei provvedimenti attributivi di benefici. La società proponeva ricorso per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato.

Le Sezioni Unite hanno ribadito il proprio consolidato indirizzo giurisprudenziale, alla luce del quale in materia di controversie sulla concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato sulla base del criterio generale basato sulla natura della situazione soggettiva azionata.  

Pertanto, il Collegio ha precisato che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario se il finanziamento è disposto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandata solo la verifica della sussistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid e il quomodo dell'erogazione. La giurisdizione del giudice ordinario sussiste anche quando la controversia riguarda la fase di erogazione o di ripetizione del contributo, sul presupposto di un ritenuto inadempimento del beneficiario rispetto alle condizioni stabilite in sede di erogazione o in caso di  sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si tratta di atti formalmente qualificati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi siano basati sull'inadempimento alle obbligazioni assunte rispetto alla concessione del contributo.

In questo caso, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, e, dunque, tutelabile dinanzi al giudice ordinario, atteso che la controversia concerne la fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e l'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.

Invece, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, essendo configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, solo se la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure se dopo la concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

In particolare, le Sezioni Unite hanno affermano che il ricorso per l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico riguarda una posizione di diritto soggettivo con la devoluzione della giurisdizione al giudice ordinario ogni volta che l'amministrazione abbia provveduto alla decadenza del beneficiario dal contributo per la mancata osservanza di obblighi o di oneri al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione. Invece sussiste una posizione di interesse legittimo, con devoluzione al giudice amministrativo, se la mancata erogazione del finanziamento, oggetto del provvedimento di attribuzione, consegua all'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione che abbia annullato il provvedimento stesso per vizi di legittimità e lo abbia revocato per contrasto originario con l'interesse pubblico.

Nel caso di specie ad avviso del Collegio, la revoca è stata adottata da Argea in ragione di un duplice inadempimento della concessionaria ricorrente durante la fase esecutiva del rapporto di sovvenzione instaurato dopo la concessione del beneficio e l'erogazione della prima tranche del finanziamento. Si tratta, dunque, di una revoca che esprime una decadenza per inadempimento all'obbligo di attuare il progetto ammesso a finanziamento, ossia sia all'impegno di coincidenza tra soggetto ammesso al contributo e soggetto onerato della sua attuazione, sia all'impegno di mantenere la destinazione d'uso dei beni mobili finanziati per il tempo prescritto, violando specifici obblighi del bando.

Pertanto, trattandosi di inadempimento della beneficiaria, la situazione soggettiva di cui è titolare la ricorrente è di diritto soggettivo, e alla P.A. è demandata solo la verifica dell'osservanza degli obblighi di condotta nel bando, senza alcuna valutazione discrezionale per motivi di tutela dell'interesse pubblico.

In definitiva le Sezioni Unite della Corte di cassazione civile hanno confermato la sentenza del Consiglio di Stato; hanno respinto il ricorso e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario.