Prospettive di riforma della disciplina della liquidazione coatta amministrativa nel c.c.i.i.

La liquidazione coatta amministrativa nel Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza

Il codice della crisi di impresa e dell'insolvenza (c.c.i.i.) di cui al d.lgs. n. 14/2019, ha mantenuto una disciplina della liquidazione coatta amministrativa, che, salvo alcune modifiche “cosmetiche”, è quasi identica a quella della legge fallimentare di cui al r.d. n. 267/1942, intervenendo solo trasversalmente sull'istituto ed introducendo alcuni cambiamenti, in combinato disposto con quelli apportati agli altri istituti concorsuali e seguendo l'impostazione generale della riforma.

La liquidazione coatta amministrativa è una procedura concorsuale di carattere speciale e di natura amministrativa, applicabile alle imprese di interesse pubblico, con scopo prettamente liquidatorio e il c.c.i.i., in continuità con la normativa previgente, riconosce il ruolo preminente dell'autorità amministrativa, dovendo garantire il rispetto di una regolazione concorsuale dei crediti, come avviene nella liquidazione giudiziale, in modo tale da bilanciare la tutela dell'interesse pubblico con il rispetto delle ragioni dei creditori e dei terzi.

La disciplina della liquidazione coatta amministrativa è contenuta negli artt. 293-316 c.c.i.i., sostitutivi degli artt. 194-213 della legge fallimentare e le modifiche apportate concernono i) il presupposto soggettivo di applicazione, che ora esclude espressamente gli enti pubblici e ii) l'attribuzione all'autorità amministrativa delle competenze in materia di segnalazione ed allerta, estendendo alle imprese di rilevanza pubblica il meccanismo degli strumenti di allerta, per «la rilevazione tempestiva della crisi di impresa e della perdita della continuità aziendale».

Può verificarsi, per alcune fattispecie, l'assoggettabilità contemporanea di un'impresa sia alla liquidazione coatta amministrativa che alla liquidazione giudiziale, come avviene per le imprese cooperative che, quando esercitano attività commerciale, sono sottoposte anche a quest'ultima procedura. In questi casi, la scelta tra l'una o l'altra procedura non è rimessa alla discrezionalità dell'autorità amministrativa competente, ma il concorso viene risolto in base al criterio di prevenzione enunciato dall'art. 196 l. fall. e riprodotto, anche nell'art. 295 c.c.i.i., che dispone «(omissis …) la dichiarazione di apertura della liquidazione giudiziale preclude la liquidazione coatta amministrativa e il provvedimento che ordina la liquidazione coatta amministrativa preclude l'apertura della liquidazione giudiziale».

La legge delega n. 155/2017 ha provato, senza conseguire risultati, a risolvere i potenziali conflitti procedurali, prevedendo un doppio binario per disciplinare la liquidazione coatta amministrativa; in particolar modo, l'art. 15, comma 1, lett. a) dispone che: «Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1, per la riforma della liquidazione coatta amministrativa, il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi: a)applicare in via generale la disciplina concorsuale ordinaria alle imprese in stato di crisi o di insolvenza attualmente soggette alla procedura di liquidazione coatta amministrativa, mantenendo fermo il relativo regime speciale solo nei casi previsti: 1) dalle leggi speciali in materia di banche e imprese assimilate, intermediari finanziari, imprese assicurative e assimilate; 2) dalle leggi speciali in materia di procedimenti amministrativi di competenza delle autorità amministrative di vigilanza, conseguenti all'accertamento di irregolarità e all'applicazione di sanzioni da parte delle medesime autorità; (…)».

Il legislatore intendeva estendere a tutte le imprese di interesse pubblico in stato di crisi o di insolvenza, le procedure concorsuali ordinarie e riservare il regime speciale della liquidazione coatta amministrativa solo ad alcuni casi previsti dalle leggi speciali, sulla base di un elenco tassativo; tuttavia, in sede di attuazione della delega, i principi dell'art. 15, comma 1, lett. a), non sono stati recepiti e l'art. 294 c.c.i.i. prevede che «La liquidazione coatta amministrativa è regolata dalle disposizioni del presente titolo salvo che la legge diversamente disponga», lasciando invariato l'assetto previgente.

Per quanto riguarda i presupposti soggettivi ed oggettivi per l'applicazione della liquidazione coatta amministrativa, è stato inserito nel codice l'art. 293 («Disciplina applicabile e presupposti»), una nuova norma che non si rinviene nella legge fallimentare e che sembra rivelare l'intenzione di introdurre una disciplina di carattere generale applicabile a tutti i casi di liquidazione coatta amministrativa escludendo gli enti pubblici; l'esclusione opera non solo qualora il presupposto oggettivo sia uno stato di insolvenza, ma anche quando si verifichino delle anomalie in termini di gestione; si tratta di una formula generica che, oltre al fatto di specificare che si tratta di un «procedimento concorsuale amministrativo», nulla aggiunge all'assetto previgente, rimanendo sempre in vigore il rinvio alle leggi speciali effettuato da parte dell'art. 294, che ricalca la formula dell'art. 194 l. fall.

I presupposti oggettivi non subiscono alcuna modifica e le ragioni che permettono l'utilizzo della procedura non riguardano solamente il verificarsi di situazioni patologiche di carattere economico-finanziario, ma anche anomalie amministrative derivanti da vari motivi, tra cui la non corrispondenza tra l'attività svolta in concreto ed il fine che l'impresa persegue.

I presupposti soggettivi di applicazione della liquidazione coatta amministrativa sono individuati tramite le leggi speciali, mancando una disposizione che elenchi tutti i soggetti cui si applica questa procedura; si tratta in ogni caso di imprese che sono accomunate dal perseguimento di un interesse di rilevanza pubblica che giustifica la loro sottrazione alla disciplina della liquidazione giudiziale, identificabili nelle imprese sottoposte a vigilanza pubblica che operano in settori del credito, delle assicurazioni o della finanza o nelle imprese che svolgono una funzione sociale tutelata anche a livello costituzionale; banche e gli altri intermediari finanziari iscritti nell'elenco speciale, le assicurazioni, le società di intermediazione mobiliare, le società di investimento a capitale variabile e fisso, le società di gestione del risparmio, le società fiduciarie e di revisione, le imprese sociali e le cooperative .

Gli enti pubblici non rientrano più nell'elenco delle imprese soggette a liquidazione coatta amministrativa poiché il c.c.i.i., distaccandosi dalla legge fallimentare, all'art. 294, comma 3, prevede espressamente la loro esclusione dall'ambito di applicazione delle disposizioni che disciplinano le situazioni di crisi o di insolvenza del debitore e si potrebbe dire che essi sono esclusi totalmente dalla procedura di accertamento dello stato di insolvenza.

Da quanto analizzato non emergono grandi cambiamenti strutturali nella disciplina della liquidazione coatta amministrativa ed i piccoli interventi del legislatore mettono in luce alcune perplessità circa l'esatta collocazione di questo istituto, del quale emerge fortemente la natura amministrativa.

Le modifiche del Correttivo-ter

L'art. 47 del d.lgs. n. 136/2024 apporta modifiche alla Parte Prima, Titolo VII, Capo II del codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza recante disposizioni sul «Procedimento» nella liquidazione coatta amministrativa.

Nel dettaglio, il comma 1 modifica l'art. 297 c.c.i.i. («Accertamento giudiziario dello stato di insolvenza anteriore alla liquidazione coatta amministrativa») correggendo, al comma 4, il riferimento erroneo all'art. 40 c.c.i.i. anziché all'art. 41 c.c.i.i. Poiché la norma dispone l'audizione del debitore prima della definizione del procedimento, il rinvio va compiuto all'articolo 41, che riguarda appunto il procedimento di apertura della liquidazione giudiziale e le modalità di costituzione del debitore.

Il comma 2 dell'art. 47 d.lgs. n. 136/2024 modifica il comma 2 dell'art. 306 c.c.i.i.(«Relazione del commissario») al solo fine di allineare all'interno del Codice il riferimento alla situazione economico-patrimoniale e finanziaria mentre il comma 3 emenda l'art. 308 («Comunicazione ai creditori e ai terzi») con modifiche aventi natura esclusivamente terminologica.

La lettera a) interviene sul comma 1 per semplificarne le disposizioni mediante il riferimento alla disciplina generale sulle comunicazioni dettata dall'articolo 10 e per completare la disciplina sugli obblighi dei creditori prevedendo l'onere per gli stessi di comunicare al commissario ogni variazione del recapito indicatogli. Tale precisazione, inserita nel secondo periodo, è analoga a quanto previsto dall'articolo 104, comma 2, per il concordato preventivo e serve a puntualizzare che anche in caso di mancato aggiornamento del recapito le comunicazioni avvengono con il deposito all'interno del fascicolo come previsto dall'articolo 10, comma 3.

La lettera b) emenda il comma 4 per la semplificazione delle sue disposizioni e, in particolare, ancora una volta per coordinarle con il riferimento alla disciplina generale in tema di comunicazione prevista dall'art. 10.

Come si può notare, si tratta di modifiche assolutamente marginali che non hanno risposto alle aspettative.

Conclusioni

La legge delega n. 155/2017 nelle intenzioni del legislatore aveva lo scopo di distinguere nettamente fra le crisi economiche e le crisi di legalità , riservando alle sole ipotesi riconducibili al secondo fenomeno l'esigenza di ricorrere alla liquidazione coatta amministrativa, anziché alla liquidazione giudiziale; abbiamo già evidenziato che questa parte della legge delega è rimasta completamente inattuata in conseguenza del suggerimento della Commissione Giustizia del Senato, che ha ritenuto necessario confermare la previgente normativa in materia di liquidazione coatta amministrativa delle società cooperative con oggetto commerciale .

Il contesto introdotto nel sistema concorsuale italiano vede le procedure concorsuali costruite sul modello della prevenzione e del risanamento aziendale e sarebbero state auspicabili modifiche della disciplina, considerando che la natura dell'istituto è di carattere estintivo e sarebbe stato meglio accogliere la proposta avanzata dal legislatore delegante, di ridurre lo spazio di applicazione dell'istituto della liquidazione coatta amministrativa ad alcuni tipi di imprese e riservarle nei rimanenti casi una funzione unicamente di carattere sanzionatorio, regolando le situazioni di insolvenza con gli strumenti ordinari .

Allo stato attuale, la disciplina rimane però invariata ed il testo del Correttivo-ter, per i motivi sopra indicati, non evidenzia alcuna volontà di reale cambiamento della liquidazione coatta amministrativa.