Il punto sui procedimenti speciali dopo l’entrata in vigore della riforma Cartabia (e del suo decreto correttivo)

Premessa

Nelle intenzioni del legislatore del 1988 gran parte della domanda penale avrebbe dovuto essere assorbita dai procedimenti speciali: solo in tal modo, infatti, sarebbe stato possibile garantire l'adeguato svolgimento di un giudizio dibattimentale impostato sul modello accusatorio. Nella Relazione al progetto preliminare del codice di procedura penale (in G.U. n. 250 del 24.10.1988 - Suppl. Ordinario n. 93), infatti, si legge che ai riti speciali «è affidata in gran parte la possibilità di funzionamento del procedimento ordinario, che prevede meccanismi di formazione della prova particolarmente garantiti, e quindi non suscettibili di applicazione generalizzata, per evidenti ragioni di economia processuale. Soprattutto ai riti abbreviati (titoli I e II) è affidata la funzione di evitare il passaggio alla fase dibattimentale di un gran numero di procedimenti, secondo uno schema di deflazione comune a tutti i sistemi processuali che si ispirano al modello accusatorio. Si è efficacemente detto, nel corso della approvazione della legge-delega, che il nuovo processo “funzionerà se riusciremo a far pervenire al dibattimento soltanto una parte piccola di processi” (intervento On. Casini alla Camera dei Deputati del 10.7.1984)». E uno dei sistemi processuali ispirati al modello accusatorio è sicuramente quello statunitense, dove, secondo le statistiche redatte dalla United States Sentencing Commission (consultabili on line all'indirizzo ussc.gov), la percentuale dei procedimenti federali in cui l'accertamento di responsabilità avviene nella fase preliminare al dibattimento si attesta introno al 97% (la medesima percentuale, grosso modo, si registra nei procedimenti penali celebrati dinanzi alle giurisdizioni statali).

L'esperienza degli ultimi trentacinque anni, tuttavia, consente di affermare che questo obbiettivo non è stato raggiunto; ciò ha indotto il legislatore a intervenire in più occasioni per modificare la disciplina dei procedimenti speciali, sempre con l'intento di renderli più appetibili e riuscire, in tal modo, a snellire i ruoli dei giudizi dibattimentali.

Le principali riforme sono state la legge n. 479 del 1999 (legge Carotti), la legge n. 103 del 2017 (c.d. riforma Orlando) e il decreto legislativo n. 150 del 2022 (c.d. riforma Cartabia), quest'ultimo di recente aggiornato dal decreto legislativo “correttivo” n. 31 del 2024.

Accanto a questi interventi si devono registrare, poi, altri provvedimenti legislativi: fra i più rilevanti si annoverano la legge n. 134/2003 (che ha introdotto il cd. patteggiamento allargato), la legge n. 67/2014 (che ha introdotto il Titolo V-bis del Libro VI, relativo alla sospensione del procedimento con messa alla prova) e la legge n. 33/2019 (che ha stabilito l'inammissibilità del giudizio abbreviato per i delitti puniti con la pena dell'ergastolo).  

Il giudizio abbreviato

Il giudizio abbreviato era stato concepito dal legislatore del 1988 come un “patteggiamento sul rito”, giacché per potervi accedere era necessario anche il consenso del pubblico ministero, il quale poteva negarlo se riteneva che il processo non fosse definibile allo stato degli atti. All'imputato, che acconsentiva a farsi giudicare sulla base degli elementi raccolti dalla pubblica accusa (rinunciando, quindi, al diritto di difendersi provando), veniva riconosciuto come premio la riduzione di un terzo della pena in caso di condanna.

Con la modifica del quinto comma dell'art. 438 c.p.p. (ad opera della legge Carotti) è stata introdotta la possibilità di subordinare la richiesta del rito allo svolgimento di un'integrazione probatoria, così determinando una dicotomia fra il giudizio abbreviato cd. condizionato (disposto dal giudice se ritiene che l'integrazione risulti necessaria ai fini della decisione e compatibile con le finalità di economia processuale proprie del procedimento, e in tal caso il pubblico ministero può chiedere l'ammissione di prova contraria) e il giudizio abbreviato cd. secco (in cui il controllo del giudice si limita alla valutazione di aspetti puramente formali, quali la tempestività e la volontarietà della richiesta, mentre la pubblica accusa non può in alcun modo interloquire). In quest'ultimo caso l'imputato vanta un vero e proprio diritto potestativo ad essere ammesso al rito speciale, fermo restando il potere del giudice, se ritiene di non poter decidere allo stato degli atti, di assumere d'ufficio gli elementi necessari per la decisione (cfr. art. 441, comma 5, c.p.p.).

La riforma Orlando ha poi introdotto il comma 5-bis dell'art. 438 c.p.p. – che prevede la possibilità di proporre in via subordinata, al momento della presentazione dell'istanza di abbreviato condizionato, la richiesta di abbreviato secco ovvero quella di patteggiamento – nonché il successivo comma 6-bis, a mente del quale la richiesta di giudizio abbreviato all'udienza preliminare determina la sanatoria delle nullità non assolute, la non rilevabilità delle inutilizzabilità, salve quelle derivanti dalla violazione di un divieto probatorio, nonché preclude ogni questione sulla competenza per territorio del giudice. Sempre la riforma del 2017 è intervenuta sul secondo comma dell'art. 442 c.p.p. prevedendo, in caso di condanna, la riduzione della pena della metà (e non più solo di un terzo) se si procede per una contravvenzione (rimane ferma la riduzione di un terzo, invece, se si procede per un delitto).

La legge n. 33/2019 ha successivamente introdotto il comma 1-bis nell'art. 438 c.p.p., secondo cui non è ammesso il giudizio abbreviato per i delitti sanzionati con l'ergastolo; di conseguenza, è stato abrogato l'intero inciso del secondo comma dell'art. 442 c.p.p. che recitava «alla pena dell'ergastolo è sostituita quella della reclusione di anni trenta. Alla pena dell'ergastolo con isolamento diurno, nei casi di concorso di reati e di reato continuato, è sostituita quella dell'ergastolo». Sono stati comunque previsti dei meccanismi di recupero dello sconto di pena attraverso la modifica del comma 6 dell'art. 438 c.p.p.(che consente di riproporre la richiesta di giudizio abbreviato in precedenza dichiarata inammissibile ai sensi del comma 1-bis) e l'introduzione del comma 6-ter sempre dell'art. 438 c.p.p. (che, nei casi in cui la richiesta di giudizio abbreviato sia stata dichiarata inammissibile ai sensi del comma 1-bis nel corso dell'udienza preliminare, consente al giudice, all'esito del dibattimento, di applicare la riduzione di un terzo della pena se ritiene che per il fatto accertato sia ammissibile il giudizio abbreviato).

E veniamo alle modifiche introdotte con la riforma Cartabia.     

Nella relazione finale della commissione Lattanzi del 24 maggio 2021 si legge che «nel quadro di una riforma ispirata al recupero di effettività dell'amministrazione della giustizia penale, l'ampliamento dello spazio applicativo soprattutto dei riti premiali rappresenta un percorso obbligato». Per quanto riguarda, in particolare, il giudizio abbreviato, si osserva che «l'attribuzione dell'assunzione della prova a un giudice che è estraneo al fenomeno istruttorio finisce per condurre a un atteggiamento di tendenziale chiusura dei giudice dell'udienza preliminare rispetto alle richieste di nuove prove». Di conseguenza, si proponeva di affidare il giudizio abbreviato condizionato alla competenza del giudice dibattimentale, con possibilità in caso di condanna di applicare una riduzione di pena fino a un terzo. Inoltre, si suggeriva di prevedere che la pena inflitta venisse ulteriormente ridotta di un sesto in caso di omessa proposizione dell'appello, stabilendo che la riduzione venisse applicata dal giudice dell'esecuzione.

Il legislatore del 2022, da un lato, ha introdotto alcune modifiche all'impianto normativo nell'intento di facilitare l'accesso al rito abbreviato; dall'altro, però, non ha dato seguito a tutte le indicazioni della commissione Lattanzi.

Non è stata accolta, in particolare, la proposta di affidare il giudizio abbreviato condizionato al giudice dibattimentale, stante soprattutto il timore che nelle sedi giudiziarie più piccole si potessero creare disagi per la carenza degli organici.

È invece stato introdotto il comma 2-bis dell'art. 442 c.p.p., a tenore del quale, in caso di mancata proposizione dell'impugnazione da parte dell'imputato e del suo difensore, «la pena è ulteriormente ridotta di un sesto da parte del giudice dell'esecuzione». Per l'effetto, il primo comma dell'art. 676 c.p.p. è stato modificato stabilendo che fra le competenze del giudice dell'esecuzione rientra anche «l'applicazione della riduzione della pena prevista dall'art. 442, comma 2-bis». Il decreto legislativo n. 31 del 2024 ha poi precisato, attraverso l'introduzione del comma 3-bis dell'art. 676 c.p.p., che in tal caso il giudice dell'esecuzione «procede d'ufficio prima della trasmissione dell'estratto del provvedimento divenuto irrevocabile».  

Inoltre, è stato modificato il comma 5 dell'art. 438 c.p.p. prevedendo che il giudice dispone il giudizio abbreviato subordinato a una integrazione probatoria se questa risulta necessaria ai fini della decisione e si realizza comunque un'economia processuale “in relazione ai prevedibili tempi dell'istruzione dibattimentale”. A tal proposito nella relazione a cura dell'ufficio del massimario della Corte di cassazione si legge che «il riferimento all'economia processuale non può che riguardare i tempi del processo e il punto di riferimento non può che essere costituito dalla durata del dibattimento».

La norma è stata però modificata dal decreto “correttivo” del 2024, che ha eliminato le parole “prevedibili tempi”, di talché ora l'economia processuale deve essere rapportata unicamente “all'istruttoria dibattimentale”. Come si legge nella relazione illustrativa al decreto legislativo n. 31 del 2024, il giudice dovrà valutare «il profilo dell'economia processuale della scelta del rito rispetto alla maggiore complessità del dibattimento, e non solo, dunque, rispetto ai prevedibili tempi dell'istruzione». Una soluzione, a dir la verità, che non sembra particolarmente felice poiché non contribuisce a meglio delimitare l'ambito della valutazione del giudice: che si faccia riferimento ai prevedibili tempi dell'istruttoria ovvero alla complessità della stessa, infatti, il margine di discrezionalità rimane molto elevato. In proposito occorre segnalare il parere rilasciato il 7 febbraio 2024 dal Consiglio Superiore della Magistratura, secondo cui se «il parametro di riferimento è rappresentato dalla istruzione dibattimentale e non più dalla sua prevedibile durata, sembrerebbe scontata, almeno sotto questo profilo, l'ammissione al rito abbreviato, atteso che anche un'integrazione probatoria assai complessa – impedendo appunto lo svolgersi di una ulteriore fase processuale, appunto quella dibattimentale – risulterebbe sempre idonea a determinare un'economia processuale»; tuttavia, ciò potrebbe dar luogo a «un non irrilevante aggravio della fase dell'udienza preliminare (e di quella pre-dibattimentale), sulla quale finirebbero per confluire le medesime attività processuali proprie della fase dibattimentale».

Altra modifica di rilievo è costituita dall'integrazione del comma 6-ter dell'art. 438 c.p.p., cui viene aggiunta in coda la previsione che «in ogni altro caso in cui la richiesta di giudizio abbreviato proposta nell'udienza preliminare sia stata dichiarata inammissibile o rigettata, l'imputato può riproporre la richiesta prima dell'apertura del dibattimento e il giudice, se ritiene illegittima la dichiarazione di inammissibilità o ingiustificato il rigetto, ammette al giudizio abbreviato». Di fatto è stato positivizzato il principio affermato con la sentenza n. 169 del 2003 dalla Corte costituzionale, intervenuta per consentire di rinnovare, prima dell'apertura del dibattimento, l'istanza di ammissione al procedimento speciale respinta nel corso dell'udienza preliminare.

Si segnala, inoltre, la modifica dell'art. 603, comma 3-bis, c.p.p. in tema di appello, che ora, nel caso di impugnazione proposta dal pubblico ministero contro una sentenza di proscioglimento per motivi attinenti alla valutazione della prova dichiarativa, prevede che sia disposta la rinnovazione dell'istruzione dibattimentale nei soli casi di prove dichiarative assunte nel giudizio abbreviato ai sensi dell'art. 438, comma 5, c.p.p. ovvero dell'art. 441, comma 5, c.p.p. Viene superato, quindi, il principio stabilito dalla Corte di cassazione a sezioni unite con la sentenza Patalano del 2017, secondo cui, in tale ipotesi, si doveva procedere all'assunzione delle prove dichiarative in grado di appello anche quando nel corso del giudizio abbreviato non ne fosse stata assunta alcuna.

Appare opportuno, infine, accennare anche alla modifica del primo comma dell'art. 520 c.p.p., che adesso stabilisce, in caso di nuova contestazione a dibattimento all'imputato non presente, che il verbale contenente la nuova contestazione sia notificato per estratto all'imputato, con l'avvertimento che entro l'udienza successiva può formulare richiesta, fra l'altro, di giudizio abbreviato. 

Dato conto delle modifiche introdotte con la novella del 2022, occorre a questo punto valutarne l'impatto sull'attuale assetto del giudizio abbreviato. 

Ebbene, non vi è dubbio che il segno distintivo della riforma Cartabia sia rappresentato dalla tendenza a facilitare in ogni modo l'accesso a questo rito. In tal senso vanno sicuramente lette l'integrazione del comma 6-ter dell'art. 438 c.p.p., la riformulazione dell'art. 520 c.p.p. e, soprattutto, la previsione del comma 2-bis dell'art. 442 c.p.p.

Il giudizio abbreviato, tuttavia, continua ad avere un'impronta fortemente inquisitoria e la decisione del legislatore del 2022 di mantenere inalterata la previsione del comma 6-bis dell'art. 438 c.p.p. (con le relative sanatorie di nullità e inutilizzabilità e la preclusione a far valere ogni questione di competenza territoriale) di certo non costituisce un incentivo per il difensore a richiederlo.

Inoltre, è rimasto in vigore il divieto di chiedere il giudizio abbreviato quando si procede per delitti sanzionati con l'ergastolo. Si tratta di un divieto che non ha avuto alcun effetto deterrente visto che il numero di reati gravi continua ad essere elevato, mentre, all'opposto, si deve registrare l'appesantimento dei ruoli delle corti d'assise. Sarebbe stato auspicabile, quindi, ripristinare la situazione antecedente alle modifiche introdotte dalla legge n. 33 del 2019, evitando così di continuare a celebrare dibattimenti lunghi e costosi, spesso a carico di imputati rei confessi (e che, sovente, si concludono con pene comunque ridotte grazie al meccanismo di recupero dello sconto previsto dal comma 6-ter dell'art. 438 c.p.p.).

L'applicazione della pena su richiesta delle parti

Per quanto concerne l'applicazione della pena su richiesta delle parti (cd. patteggiamento), numerosi sono stati gli interventi del legislatore a partire dal 1989 in poi. In questa sede ci si limita a richiamare la legge n. 479/1999 (che, fra l'altro, ha riformulato il primo comma dell'art. 448 c.p.p., norma che disciplina nel dettaglio le modalità con cui la richiesta di patteggiamento può essere avanzata), la legge n. 134/2003 (che ha introdotto il cd. patteggiamento allargato, estendendo da due a cinque anni il limite massimo di pena oggetto di accordo, sempre che non si proceda per i reati indicati nel comma 1-bis dell'art. 444 c.p.p.), e la legge n. 3 del 2019 (che – con l'introduzione del comma 3-bis dell'art. 444 c.p.p. e del comma 1-ter dell'art. 445 c.p.p. – ha regolamentato l'applicazione delle pene accessorie quando si procede per reati contro la pubblica amministrazione).

Non vi è dubbio che questo rito speciale costituisse uno dei rimedi attraverso i quali il legislatore del 1988 intendeva assorbire gran parte della domanda penale, facendo leva sulla possibilità per l'imputato di ottenere un sostanzioso sconto di pena (fino a un terzo) a fronte di un'ammissione di colpevolezza (il che rendeva inutile la celebrazione del dibattimento). A differenza di quanto avviene nei sistemi anglosassoni, tuttavia, il legislatore italiano ritenne di consentire l'applicazione di questo procedimento entro ambiti molto ristretti: l'accordo fra l'imputato e la pubblica accusa, infatti, non poteva concernere una pena che (tenuto conto delle circostanze e diminuita fino a un terzo) superasse i due anni di reclusione, tetto poi esteso nel 2003 a cinque anni, soli o congiunti a pena pecuniaria, purché non si proceda per i delitti elencati nel comma 1-bis dell'art. 444 c.p.p.

La riforma Cartabia, nel tentativo di incentivare maggiormente l'accesso a questo rito e di ridurre il peso del contenzioso, ha introdotto una serie di novità.

È stato modificato il primo comma dell'art. 444 c.p.p., che ora stabilisce che l'oggetto dell'accordo fra le parti può riguardare anche la richiesta al giudice di non applicare le pene accessorie, ovvero di applicarle per un tempo determinato (salvo quanto previsto dal comma 3-bis) e di non ordinare la confisca facoltativa, ovvero di ordinarla con riferimento a specifici beni o a un importo determinato.

Intervenendo sul comma 1-bis dell'art. 445 c.p.p., poi, è stata prevista l'estensione dell'inefficacia della sentenza di patteggiamento anche ai giudizi disciplinari, tributari e contabili (la precedente versione del comma 1-bis, così come modificato dalla legge n. 134 del 2003, concerneva solo i giudizi civili e amministrativi).

Con la previsione del comma 1-bis dell'art. 448 c.p.p., infine, è stato stabilito che, quando l'accordo fra le parti ha ad oggetto una pena sostitutiva, il giudice, se non può decidere immediatamente, sospende il processo e fissa un'udienza entro sessanta giorni, con la precisazione che si applica in quanto compatibile l'art. 545-bis c.p.p. (relativo alla condanna a pene sostitutive).

Ebbene, si deve osservare come i rimedi introdotti non si siano rivelati molto efficaci, e ciò in quanto le possibilità di accedere al patteggiamento non sono state estese in modo significativo.

Difatti, il limite di pena massimo entro il quale raggiungere l'accordo non è stato ampliato (nemmeno la commissione Lattanzi, a dire il vero, lo aveva proposto, suggerendo comunque di estendere la riduzione per il rito fino alla metà), così come permangono le preclusioni di cui al comma 1-bis dell'art. 444 c.p.p. (la cui eliminazione, invece, era stata caldeggiata dalla commissione Lattanzi); non è stato modificato, infine, il comma 1-ter dell'art. 444 c.p.p. (introdotto dalla legge n. 69/2015), che nelle ipotesi di reati contro la pubblica amministrazione subordina l'ammissibilità della richiesta alla restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato.

Inoltre, l'estensione dell'accordo anche alle pene accessorie non pare aver resto più appetibile il procedimento in esame, come dimostrano i risultati di una recente indagine condotta dal Centro Studi Giuridici “Aldo Marongiu” dell'Unione delle Camere Penali Italiane e dall'Osservatorio Acquisizione Dati Giudiziari, avente ad oggetto l'impatto della riforma Cartabia sul processo penale. Infatti, in base alle risposte fornite da oltre mille avvocati rappresentativi di tutto il territorio nazionale, il 92,3% degli intervistati ha dichiarato di non aver proposto istanze di applicazione pena con confisca concordata.

In buona sostanza, l'unica novità di rilievo si può individuare nella limitazione degli effetti extra-penali della sentenza di patteggiamento, anche se occorre evidenziare come il legislatore non sia intervenuto sull'art. 238-bis c.p.p., ragion per cui le sentenze divenute irrevocabili, quindi anche quelle di applicazione della pena su richiesta delle parti, continuano ad essere acquisite nei procedimenti penali ai fini della prova di fatto in esse accertato.  

Il giudizio direttissimo

Quanto al giudizio direttissimo, procedimento speciale che consente di by-passare l'udienza preliminare celebrando subito il dibattimento in caso di confessione o di arresto in flagranza dell'imputato, le modifiche introdotte nel 2022 si sono limitate ad inserire nel terzo comma dell'art. 450 c.p.p. il riferimento alla lettera d-bis) dell'art. 429.1 c.p.p., vale a dire l'avviso all'imputato e alla persona offesa che hanno facoltà di accedere ai programmi di giustizia riparativa.

Quindi l'assetto generale del rito è rimasto immutato, ivi compreso l'obbligo per il pubblico ministero (introdotto dalla legge n. 125/2008) di procedere a giudizio direttissimo nei casi previsti dalla legge, salvo che vi sia un pregiudizio per le indagini, e ferma restando la disciplina prevista dall'art. 452 c.p.p. (oggetto a sua volta di plurimi interventi normativi, a partire dalla legge Carotti fino alla riforma Orlando) in tema di trasformazione del direttissimo in giudizio abbreviato.   

Il giudizio immediato

Il giudizio immediato consente al pubblico ministero di chiedere al giudice per le indagini preliminari, entro novanta giorni dall'iscrizione della notizia di reato nell'apposito registro, l'emissione del decreto che dispone a giudizio se la prova appare evidente e l'indagato ha reso interrogatorio.

La struttura di questo procedimento speciale non ha subito particolari modifiche nel corso degli anni, eccezion fatta per le novità apportate dalla legge n. 125/2008. In particolare, ai sensi dei commi 1-bis dell'art. 453 c.p.p., il pubblico ministero richiede il giudizio immediato se l'indagato si trova in custodia cautelare per il reato per cui si procede, purché la richiesta intervenga entro centottanta giorni dall'inizio dell'esecuzione della misura; il successivo comma 1-ter dispone che la richiesta è formulata dopo la definizione del procedimento davanti al tribunale del riesame, ovvero una volta decorsi i termini per impugnare la misura. Si è parlato in questo caso di “immediato cautelare” per evidenziarne la differenza rispetto all'impianto tradizionale del rito: l'evidenza della prova è sostituita dalla verifica della tenuta degli elementi indiziari (anche se solo in fase di merito, e non anche in quella di legittimità) e il termine per la richiesta non decorre più dall'iscrizione della notizia di reato, bensì dall'inizio dell'esecuzione della misura, e per di più è stato portato a centottanta giorni.

Di “immediato”, pertanto, resta ben poco, giacché questo giudizio può essere richiesto anche a distanza di molto tempo dall'inizio delle indagini: di solito, infatti, il pubblico ministero richiede l'emanazione di una misura cautelare dopo aver raccolto una mole significativa di indizi, il che ovviamente presuppone lo svolgimento di una rilevante attività investigativa; il giudice per le indagini preliminari, a sua volta, si pronuncia solo dopo aver vagliato con attenzione gli elementi messigli a disposizione della pubblica accusa, e ciò comporta un ulteriore dispendio di tempo; dal momento dell'esecuzione della misura possono decorrere, poi, fino a ulteriori sei mesi perché la richiesta di immediato venga presentata. È l'effetto, in buona sostanza, di uno dei vari pacchetti sicurezza approvati dal 1989 in poi (in questo caso si trattava del decreto legge n. 92/2008, convertito appunto nella legge n. 125/2008), che di fatto ha comportato un rilevante danno per la difesa dell'imputato, che può contare su soli quindici giorni dalla notifica del decreto di giudizio immediato per chiedere il giudizio abbreviato o l'applicazione della pena su richiesta delle parti.

La riforma Cartabia è intervenuta in materia novellando il secondo comma dell'art. 456 c.p.p.: il decreto di giudizio immediato deve ora contenere l'avviso che l'imputato può chiedere, oltre all'abbreviato e al patteggiamento, anche la sospensione del procedimento con messa alla prova.

Inoltre, è stato modificato il comma 2 dell'art. 458 c.p.p. (già oggetto di un profondo restyling per effetto della riforma Orlando) stabilendo che il giudice deve fissare, in ogni caso, l'udienza in camera di consiglio per pronunciarsi sulla richiesta di giudizio abbreviato avanzata ex art. 456.2 c.p.p. È stata così positivizzata una prassi già impostasi in via pretoria, conseguente alle incertezze interpretative che la precedente normativa poneva nei casi in cui, a seguito della notifica del decreto di giudizio immediato, veniva avanzata una richiesta di giudizio abbreviato subordinata a un'integrazione probatoria.

È stato poi introdotto il comma 2-bis dell'art. 458 c.p.p., che prevede la possibilità, nel caso in cui il giudice abbia rigettato la richiesta di abbreviato condizionato, di poter chiedere l'abbreviato cd. secco, ovvero il patteggiamento ovvero ancora la sospensione del procedimento con messa alla prova. Se nessuna richiesta viene accolta, il giudice rimette le parti al giudice del dibattimento (art. 458.2-ter c.p.p.).

Infine, l'art. 458-bis c.p.p. ripropone sostanzialmente per l'applicazione pena su richiesta delle parti la disciplina introdotta dai commi 2-bis e 2-ter dell'art. 458 c.p.p. per la richiesta del giudizio abbreviato, con la fissazione in ogni caso dell'udienza camerale a seguito della richiesta di patteggiamento, e possibilità per l'imputato di chiedere, se vi è dissenso del pubblico ministero o rigetto dell'istanza da parte del giudice, la sospensione del procedimento con messa alla prova ovvero il giudizio abbreviato.

Il dato caratterizzante la novella del 2022 è dunque rappresentato da una migliore definizione dei passaggi dal giudizio immediato agli altri riti alternativi, nel dichiarato intento di facilitare in ogni modo la celebrazione dei riti di stampo inquisitorio (abbreviato e patteggiamento) in luogo del dibattimento. Viene allora da chiedersi perché non si sia messo mano anche all'“immediato cautelare”, rito che non ha comportato alcuna accelerazione dei tempi di definizione del procedimento e che, all'opposto, per come è congegnato induce spesso la difesa a non richiedere la definizione del procedimento attraverso il giudizio abbreviato o il patteggiamento.

Il procedimento per decreto

Anche con riguardo al rito monitorio la riforma Cartabia ha introdotto delle novità, tutte dichiaratamente volte a rendere appetibile la pena comminata (pecuniaria, anche se sostitutiva di pena detentiva, e ridotta fino alla metà rispetto al minimo edittale) e non conveniente la proposizione dell'opposizione. 

In particolare, è stato modificato il primo comma dell'art. 459 c.p.p., portando da sei mesi a un anno dall'iscrizione dell'indagato nel registro delle notizie di reato il termine entro cui il pubblico ministero può chiedere l'emissione del decreto: è stata così recepita un'esplicita indicazione elaborata dalla commissione Lattanzi.

Inoltre, il novellato comma 1-bis dell'art. 459 c.p.p. prevede ora che, per determinare l'ammontare della pena pecuniaria, il valore giornaliero non può essere inferiore a 5 € e non superiore a 250 €, così modificando la precedente finestra che prevedeva un'oscillazione fra 75 € e 225 € (pena che peraltro l'indagato, prima dell'esercizio dell'azione penale, può chiedere al pubblico ministero di sostituire in lavori di pubblica utilità).

Ed ancora, è stato aggiunto il comma 1-ter dell'art. 459 c.p.p., a mente del quale il condannato può chiedere entro quindici giorni dalla notifica del decreto di condanna, e senza formulare opposizione, la sostituzione della pena in lavori di pubblica utilità.

La nuova lettera h-ter) del primo comma dell'art. 460 c.p.p., poi, prevede che, in caso di mancata opposizione nel termine di quindici giorni dalla notifica del decreto di condanna, la pena comminata può essere ridotta di un ulteriore quinto. Anche in questo caso è stato recepito un suggerimento proposto dalla commissione Lattanzi.

È stato interpolato, infine, il quinto comma dell'art. 460 c.p.p., in base ancora una volta a un'indicazione della commissione Lattanzi, prevedendo la necessità di pagare la pena pecuniaria nel caso in cui si intenda chiedere l'estinzione del reato.

Vengono in considerazione, in definitiva, una serie di norme che sono volte a disincentivare l'opposizione al decreto penale di condanna, anche attraverso la possibilità di sostituire la pena pecuniaria con i lavori di pubblica utilità e con la introduzione di criteri che consentono di applicare pene pecuniarie dall'importo contenuto. Certamente significativo, dal punto di vista del recupero di effettività della sanzione, è la previsione che subordina la dichiarazione di estinzione del reato all'effettivo pagamento della pena pecuniaria.

Si deve evidenziare, tuttavia, che il procedimento per decreto rimane pur sempre un procedimento di stampo inquisitorio, e che ora il pubblico ministero ha a disposizione un tempo più lungo per poterne richiedere l'emissione. Pur riguardando reati di minore gravità, quindi, gli spazi difensivi sono assai ridotti, a meno che non si voglia chiedere il rito ordinario (o altro rito speciale) presentando opposizione, eventualità che però – dinanzi alla prospettiva dell'irrogazione, in caso di successiva condanna, di una pena pecuniaria più elevata o addirittura di una pena detentiva – potrebbe essere scartata dai soggetti meno abbienti.  

La sospensione del procedimento con messa alla prova

Un breve cenno, infine, merita l'istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova, previsto al Titolo V-bis (introdotto dalla legge n. 67 del 2014) del Libro VI del codice di rito e perciò, quanto meno per ragioni di topografia codicistica, da considerare a tutti gli effetti come facente parte del novero dei procedimenti speciali.

L'istituto ha avuto successo fin dal momento della sua introduzione e, in effetti, ha consentito la definizione di un considerevole numero di reati minori; inoltre, chi lo richiede viene stimolato a compiere una serie di attività (svolgimento di lavori di pubblica utilità, risarcimento del danno e condotte riparatorie ove possibile, adempimento delle prescrizioni imposte dal programma trattamentale validato dal giudice, ecc.) di notevole rilievo sociale.

La riforma Cartabia ha inteso rafforzare ulteriormente questo strumento, in particolare attraverso l'ampliamento dei casi in cui è possibile applicarlo (ciò è avvenuto indirettamente, attraverso l'incremento delle ipotesi di citazione diretta a giudizio disciplinate dal secondo comma dell'art. 550 c.p.p., norma che viene richiamata dall'art. 168-bis c.p., a sua volta richiamato dall'art. 464-bis c.p.p.). Inoltre, fra le altre novità introdotte, si segnalano le norme che prevedono la possibilità che la richiesta di sospensione del procedimento con messa alla prova sia avanzata anche su proposta del pubblico ministero (commi 1 e 2 dell'art. 464-bis c.p.p.), finanche nel corso delle indagini preliminari (art. 464-ter.1 c.p.p.).

Si tratta di istituto di indubbia capacità deflattiva, il cui successo in futuro, però, dovrà essere garantito anche attraverso il potenziamento dell'organico degli uffici di esecuzione penale esterna, prevedibilmente oggetto di un numero di richieste trattamentali sempre maggiore. Qualche perplessità, tuttavia, pone proprio il rammentato art. 464-ter.1 c.p.p., che prevedendo la possibilità che la sospensione del procedimento possa essere richiesta, nel corso delle indagini preliminari, dal pubblico ministero, sembra porsi al di fuori delle indicazioni della legge delega, che consentiva tale possibilità solo all'imputato.

Considerazioni conclusive

Alla luce di quanto sino ad ora esposto, si deve ritenere che la riforma Cartabia non abbia apportato delle modifiche significative all'operatività dei procedimenti speciali previsti dal codice di procedura penale. Pertanto, se il quadro normativo non muterà nel prossimo futuro, ben difficilmente potrà essere raggiunto l'obiettivo di far assorbire ai riti alternativi un'elevata percentuale di procedimenti, “per riservare il dibattimento, articolato e ricco di garanzie, a un numero circoscritto di casi” (così la relazione finale della commissione Lattanzi).

Troppo timido, infatti, è stato l'intervento sul giudizio abbreviato, sebbene con il decreto legislativo n. 150/2022 si sia tentato in ogni modo di favorire l'accesso a questo rito, anche attraverso la facilitazione della trasformazione degli altri procedimenti speciali (cd. abbreviati atipici). In particolare, costituisce un disincentivo (solo in parte neutralizzato dall'introduzione dell'ulteriore sconto di pena in caso di mancata impugnazione della sentenza di condanna) la previsione del comma 6-bis dell'art. 438 c.p.p., a mente del quale la scelta del giudizio abbreviato implica la sanatoria delle nullità – salvo quelle assolute – e la non rilevabilità delle inutilizzabilità – ad eccezione delle patologiche – e, soprattutto, l'impossibilità di far valere ogni questione sulla competenza per territorio. Si continua a non ammettere il giudizio abbreviato, poi, quando si procede per reati sanzionati con l'ergastolo, con conseguente appesantimento dei ruoli delle corti d'assise. Probabilmente migliori effetti deflattivi si sarebbero potuti ottenere prevedendo una diversa modulazione dello sconto di pena in base alla gravità del reato, ad esempio la metà per i delitti puniti fino a cinque anni di reclusione, un terzo per quelli puniti da cinque a quindici anni, e un quarto per quelli sanzionati con più di quindici anni di reclusione.

Quanto all'applicazione della pena su richiesta delle parti, certamente sarebbe stato auspicabile recepire tutte le indicazioni provenienti dalla commissione Lattanzi, a cominciare dall'aumento dello sconto di pena fino alla metà (anziché confermare quello di un terzo), proseguendo poi con l'eliminazione delle preclusioni previste dal comma 1-bis dell'art. 444 c.p.p. L'opzione adottata, viceversa, è stata quella di estendere l'operatività dell'accordo fra le parti anche alla confisca facoltativa e alle pene accessorie (misura che, come detto, non si è rivelata efficace nella pratica), nonché di stabilire l'inefficacia della sentenza di patteggiamento anche nei procedimenti disciplinari e tributari.

In relazione al giudizio immediato, si deve rilevare come la persistenza del c.d. immediato cautelare costituisca un indubbio disincentivo a scegliere riti alternativi di tipo inquisitorio (con l'effetto di determinare l'appesantimento dei ruoli dibattimentali). Il difensore, infatti, ha a disposizione solo quindici giorni di tempo per decidere, spesso a fronte di un'imponente mole di attività d'indagine, se chiedere o meno il giudizio abbreviato o il patteggiamento e, nel dubbio di pregiudicare il proprio assistito con l'acquisizione di elementi investigativi che non ha avuto la possibilità di valutare con attenzione, preferisce affrontare comunque il dibattimento.

Quanto al decreto di condanna e alla sospensione del procedimento con messa alla prova, gli interventi del legislatore del 2022, per quanto migliorativi dell'assetto normativo, si riferiscono pur sempre a una categoria di reati (quelli meno gravemente sanzionati) che non rappresentano certo il principale problema della giustizia italiana.

In realtà, per ridurre in modo significativo il contenzioso penale sarebbe necessario un deciso intervento di depenalizzazione, potenziando al contempo il ruolo delle sanzioni amministrative quale risposta (efficace, in quanto incide sul portafoglio dei trasgressori) alla violazione di norme che non ha senso continuare a considerare di rilevanza penale (si pensi, ad esempio, alla maggior parte delle contravvenzioni in materia ambientale o edilizia). Nella prevedibile difficoltà di percorrere un'opzione simile (non sembra, al momento, che le forze politiche siano disposte ad affrontare un passo del genere), potrebbe quanto meno prendersi in considerazione la possibilità di ridurre ulteriormente (rispetto ai casi già disposti dalla riforma Cartabia) il numero di reati per cui si procede d'ufficio. In tal senso le prime rilevazioni ad opera dell'Osservatorio Acquisizione Dati Giudiziari dell'Unione delle Camere Penali Italiane appaiono confortanti: il 59,1% degli avvocati intervistati ha visto definiti da 1 a 5 procedimenti per sopravvenuta improcedibilità dovuta alla trasformazione del reato in procedibile a querela, il 25,9% ne ha definiti da 5 a 10, mentre il 9,1% ne ha definiti da 10 a 15.

È chiaro, però, che per raggiungere dei risultati davvero efficaci occorre anche un cambio di mentalità da parte degli operatori del diritto. Da questo punto di vista occorrerà verificare, ad esempio, se il criterio di valutazione del nuovo terzo comma dell'art. 425 c.p.p. (la sentenza di non luogo a procedere viene pronunciata quando gli elementi acquisiti non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna) porterà effettivamente a una riduzione dei casi di rinvio a giudizio. Se l'udienza preliminare opererà un reale filtro, infatti, potrebbe non essere necessario “appaltare” unicamente ai riti speciali l'onere di evitare l'ingolfamento della fase dibattimentale. E i dati raccolti dall'Osservatorio Acquisizione Dati Giudiziari dell'Unione delle Camere Penali Italiane sono al riguardo piuttosto interessanti. Se da un lato, infatti, si registra una resistenza dei giudici dell'udienza preliminare a pronunciare sentenze di non luogo a procedere ai sensi del terzo comma dell'art. 425 c.p.p. (il 57,4% degli intervistati ha dichiarato di non aver mai ricevuto sentenze di tal fatta, mentre il 38,1% ha dichiarato di averne ricevute da 1 a 5), dall'altro si registra un incremento dei casi in cui i pubblici ministeri avanzano richieste di archiviazione (ratificate poi dai giudici per le indagini preliminari) per impossibilità di formulare una ragionevole previsione di condanna (il 46,8% degli intervistati ha ricevuto da 1 a 5 provvedimenti di archiviazione e il 9% da 5 a 10).  

Non resta, a questo punto, che volgere lo sguardo ad altri sistemi processuali al fine di valutare se possono essere ricavati degli spunti utili in prospettiva de iure condendo. 

Si è fatto riferimento all'inizio di questo intervento al sistema statunitense, dove la percentuale dei procedimenti federali definiti prima del dibattimento si attesta attorno al 97%. Ebbene, potrebbe quel sistema essere preso a modello per consentire la piena realizzazione nel nostro ordinamento del sistema accusatorio? È ragionevole ipotizzare anche nel nostro sistema processuale un futuro nel quale oltre il 90% della domanda penale verrà assorbita dai riti speciali?

L'approccio del sistema nordamericano ai meccanismi negoziali è ben rappresentato in questo passaggio di una sentenza della Corte Suprema del 1977 (Blackledge v. Allison, 431 U.S. 63): «l'ammissione di colpevolezza dell'imputato e, sovente, la parallela stipulazione di un accordo negoziale sono componenti importanti del sistema di giustizia penale di questa nazione. Propriamente amministrati, essi possono avvantaggiare tutti gli interessati. L'imputato evita la protrazione della carcerazione preventiva, nonché le angosce e le incertezze del dibattimento, consegue la rapida definizione del suo caso, ha l'occasione di riconoscere la propria colpa e la possibilità di intraprendere immediatamente il proprio percorso riabilitativo. Giudici e prosecutors, di par loro, preservano le proprie vitali e scarse risorse. I cittadini sono tutelati dal rischio costituito da coloro i quali, pur accusati di gravi reati, si trovano liberi su cauzione durante lo svolgimento del processo». Si direbbe una celebrazione dell'utilità della giustizia negoziata, i cui effetti positivi si dispiegano in ogni direzione. Peccato, però, che la decisione dell'imputato di non contestare l'accusa e raggiungere un accordo con il prosecutor (evitando così il dibattimento) coincida con la rinuncia anche alla presunzione di innocenza, il che esonera il giudice dall'operare un controllo sulla fondatezza dell'accusa (visto che è venuta meno quella situazione di incertezza che il dibattimento dovrebbe contribuire a superare). A ciò si aggiunga che il rappresentante dell'accusa, il prosecutor, è dotato di amplissimi poteri in ordine all'accordo che può raggiungere con l'imputato, potendo includere nella negoziazione anche l'offerta di incentivi premiali a fronte del rilascio di dichiarazioni eteroaccusatorie, il tutto senza alcun obbligo di discovery. L'accusa, quindi, ha a disposizione notevoli mezzi per indurre l'imputato a raggiungere un accordo, che poi si traduce in una vera e propria condanna, ed ha tutto l'interesse a perseguire questa politica per dimostrare la propria efficienza (non bisogna dimenticare che negli Stati Uniti il rappresentante dell'accusa è organo elettivo, che deve quindi rispondere alla sua base elettorale). La difesa, dal canto suo, ha spesso le armi spuntate, combattuta fra l'opportunità di aderire a un'offerta allettante, anche se ciò implica una condanna, e la prospettiva di affrontare un dibattimento costoso (che pochi si possono permettere) e dall'esito assai incerto (essendo affidato alle imprevedibili decisioni di una giuria popolare). In tale contesto, quindi, non deve sorprendere che il 97% dei procedimenti sia definito prima di arrivare al dibattimento.

Alla luce di queste considerazioni deve forse essere rivalutato il sistema previsto dal nostro codice di rito sul quale, come detto, la riforma Cartabia ha inciso con una certa timidezza.

La presunzione di non colpevolezza, infatti, rimane un principio non negoziabile (anche perché tutelato dall'art. 27 della Costituzione); gli accordi raggiunti fra accusa e difesa – da condurre comunque entro certi limiti – devono in ogni caso essere vagliati da un giudice; vi è sempre un dovere di discovery da parte del pubblico ministero; infine, la difesa dei meno abbienti viene comunque garantita dall'istituto del patrocinio a spese dello Stato.

Al momento, pertanto, il sistema statunitense costituisce un modello di riferimento assai lontano, soprattutto dal punto di vista della cultura giuridica delle garanzie. Ma il nostro legislatore può ugualmente migliorare l'operatività in chiave deflattiva dei procedimenti speciali, adottando, ad esempio, alcune delle proposte già formulate dalla commissione Lattanzi.

In ogni caso, a monte s'impone un drastico intervento di depenalizzazione, senza il quale qualsiasi riforma processuale sarà destinata all'insuccesso. Il notevole incremento di fattispecie penali registrato negli ultimi due anni, tuttavia, non induce certo all'ottimismo.