Deposito telematico degli atti oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile in caso di termine a ritroso da un’udienza nella giurisprudenza amministrativa

Premessa: la novella dell'art. 4 disp. att. c.p.a. nell'ambito della disciplina del PAT

L'art. 4, co. 4, disp. att. c.p.a. (poste dall'All. 2 del d.lgs. 104/2010) nella formulazione originaria (risalente ad un momento storico in cui il processo amministrativo era ancora prevalentemente “cartaceo” e, dunque, i depositi si effettuavano in modalità fisica presso le segreterie degli uffici giudiziari) così disponeva: «In ogni caso è assicurata la possibilità di depositare gli atti in scadenza sino alle ore 12.00 dell'ultimo giorno consentito».

L'art. 7, co. 2, lett. b), D.L. 168/2016, conv. modif. L. 197/2016, nel porre una più esaustiva ed efficace disciplina (di rango primario) del processo amministrativo telematico, lo ha riformulato nei seguenti termini: «È assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24:00 dell'ultimo giorno consentito. Il deposito è tempestivo se entro le ore 24:00 del giorno di scadenza è generata la ricevuta di avvenuta accettazione, ove il deposito risulti, anche successivamente, andato a buon fine. Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo».

All'indomani della novella, era stato osservato che il divario fra momento perfezionativo del deposito e decorrenza dei termini a difesa sarebbe stato «destinato a creare non pochi problemi processuali» (Pisano, Prime riflessioni, p. 42): l'osservazione si è rivelata, “con il senno del poi”, profetica, in quanto la disposizione ha dato luogo ad un radicato contrasto nella giurisprudenza amministrativa di secondo grado (alla quale la presente analisi intende limitarsi, anche per ragioni di sinteticità) ancora irrisolto a distanza di oltre sei anni per quanto concerne la scadenza, se alle ore 12 o alle ore 24 dell'ultimo giorno utile, dei termini decorrenti a ritroso rispetto ad un'udienza.

L'interpretazione dell'art. 4, co. 4, disp. att. c.p.a.: un contrasto non conclamato ma radicato e perdurante

Il contrasto ha iniziato a manifestarsi nella giurisprudenza amministrativa di secondo grado a partire dalla metà del 2018 (il dato temporale trova una verosimile spiegazione nella maggior diffusione dei depositi telematici a seguito dell'entrata a pieno regime del PAT a partire dal 1-1-2018).

La Terza Sezione del Consiglio di Stato ha, difatti, affermato che l'art. 4, co. 4, disp. att. c.p.a. «va interpretat[o] nel senso che il deposito con il processo amministrativo telematico (Pat) è possibile fino alle ore 24.00 ma se effettuato l'ultimo giorno utile rispetto ai termini previsti dal comma 1 dell'art. 73 c.p.a., ove avvenga oltre le ore 12 (id est, l'orario previsto per i depositi prima dell'entrata in vigore del Pat), si considera – limitatamente ai fini della garanzia dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche – effettuato il giorno successivo, ed è dunque tardivo. In altri termini, il termine ultimo di deposito alle ore 12 permane, anche all'indomani dell'entrata in vigore del Pat, come termine di garanzia del contraddittorio tra le parti e della corretta organizzazione del lavoro del Collegio giudicante» (C.d.S., III, 24-5-2018 n. 3136).

La Quarta Sezione, a poco più di una settimana di distanza, ha invece all'opposto sostenuto che «la possibilità di depositare gli atti in forma telematica è assicurata fino alle ore 24 dell'ultimo giorno consentito dal citato art. 4, comma 4, e tale soluzione non contrasta con quanto indicato dell'ultimo periodo della stessa disposizione, secondo cui il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12 dell'ultimo giorno si considera eseguito il giorno successivo. Questo effetto, posto a garanzia del diritto di difesa delle controparti, significa unicamente che per contestare gli atti depositati oltre le ore 12 i termini per controdedurre decorrono dal giorno successivo. Deve dunque ritenersi che […] la possibilità di depositare con modalità telematica atti in scadenza è assicurata fino alle ore 24 dell'ultimo giorno consentito secondo i termini perentori (cioè fino allo spirare dell'ultimo giorno). Il deposito telematico si considera quindi perfezionato e tempestivo con riguardo al giorno senza rilevanza preclusiva con riguardo all'ora» (C.d.S., IV, 1-6-2018 n. 3309).

Il primo indirizzo ermeneutico, nel corso dell'anno, è divenuto prevalente (è stato difatti seguito da: C.G.A.R.S., giur., 7-6-2018 n. 344; C.d.S., V, 2-8-2018 nn. 4785 e 4789; C.G.A.R.S., giur., 30-8-2018 n. 489; C.d.S., V, 1-10-2018 n. 5609): la stessa Quarta Sezione, «melius re perpensa», ha ritenuto di superare il proprio orientamento e di aderire a quello opposto (C.d.S., IV, 20-9-2018 n. 5471).

Nel corso del 2019 (in cui l'orientamento ha trovato adesione anche da parte della Sesta Sezione: C.d.S., VI, 7-5-2019 n. 2921), tuttavia, sempre la Quarta Sezione, dopo aver in un primo momento confermato l'impostazione favorevole alla tardività dell'atto depositato oltre le ore 12 (C.d.S., IV, 15-5-2019 n. 3138), è tornata sui propri passi ritenendo maggiormente condivisibile la soluzione seguita originariamente, ritenendo che la stessa, «in termini sistematici», fosse «rafforzata dal raffronto con il comma 2 dell'art. 4 (che pone al deposito il termine inderogabile delle ore 12:00 nei soli casi “in cui il codice prevede il deposito di atti o documenti sino al giorno precedente la trattazione di una domanda in camera di consiglio”, e trova[sse] conforto nei più recenti orientamenti della Corte costituzionale (sentenza 9 aprile 2019, n. 75 […]» (C.d.S., IV, 24-5-2019 n. 3419).

I due orientamenti sono rimasti contrapposti senza la possibilità di individuarne uno prevalente fino a tutto il 2020:

- a favore della tempestività del deposito, si sono espresse: C.d.S., IV, 15-7-2019 n. 4955; C.d.S., III, 23-10-2019 n. 7207; C.d.S., V, 28-2-2020 n. 1451, 9-3-2020 n. 1666, e 13-11-2020 n. 6987; C.d.S., III, 17-11-2020 n. 7142;

- nel senso della tardività del deposito, si rinvengono: C.d.S., VI, 2-10-2019 n. 6621; C.d.S., V, 2-12-2019 n. 8241; C.d.S., IV, 13-2-2020 n. 1137; C.d.S., VI, 18-5-2020 n. 3149 e 29-5-2020 n. 3392.

Fra queste ultime pronunzie, v'è una in particolare, nuovamente della Quarta Sezione, ossia la n. 1137/2020 che (anziché limitarsi ad aderire ad uno dei due orientamenti, talvolta senza neppure dare atto del contrasto) si fa carico di confutare la tesi favorevole alla tempestività dei depositi successivi alle ore 12.

A partire dal 2021, è invece divenuto nettamente prevalente, in termini quantitativi, l'indirizzo che reputa tardivi i depositi effettuati oltre le ore 12, sostenendo che la possibilità di depositare telematicamente fino alle ore 24 vale soltanto in caso di termini non correlati ad un'udienza già fissata. Si sono pronunciate in tal senso: C.d.S., V, 2-2-2021 n. 961; C.d.S., III, 15-2-2021 n. 1327; C.d.S., IV, 4-3-2021 n. 1841; C.d.S., II, 14-6-2021 n. 4565; C.d.S., IV, 17-6-2021 n. 4667 e 5-8-2021 n. 5767; C.d.S., VI, 18-10-2021 n. 6988; C.d.S., II, 28-10-2021 n. 7242; C.d.S., VI, 3-11-2021 nn. 7360, 7361, 7363, 7364 e 7365; C.d.S., IV, 23-11-2021 n. 7850 e 11-1-2022 n. 197; C.d.S., VI, 26-1-2022 n. 538; C.d.S., IV, 11-3-2022 nn. 1732 e 1734; C.d.S., VI, 14-3-2022 n. 1772; C.d.S., III, 28-3-2022 n. 2247; C.d.S., V, 27-5-2022 n. 4278; C.d.S., IV, 30-5-2022 n. 4313; C.d.S., VI, 3-6-2022 n. 4520; C.G.A.R.S., giur., 9-6-2022 n. 679; C.d.S., II, 17-6-2022 n. 4970; C.d.S., IV, 11-7-2022 n. 5776, 4-8-2022 n. 6913; 31-8-2022 n. 7609, 13-9-2022 n. 7942, 14-9-2022 n. 7977 e 30-9-2022 nn. 8418 e 8419; C.d.S., V, 17-10-2022 n. 8833; C.d.S., IV, 21-11-2022 n. 10226 e 28-12-2022 n. 11447; C.d.S., VI, 13-1-2023 n. 449; C.d.S., IV, 7-2-2023 n. 1322; C.d.S., VI, 9-2-2023 n. 1433; C.d.S., IV, 26 aprile 2023 n. 4203, 4-5-2023 n. 4523, 17-5-2023 n. 4931, 13-6-2023 n. 5798, 30-6-2023 n. 6389, e 17-7-2023 n. 6955; C.d.S., VI, 17-7-2023 n. 7013; C.d.S., IV, 19-7-2023 n. 7068; C.d.S., V, 27-7-2023 nn. 7355 e 7359; C.d.S., IV, 4-8-2023 n. 7537; C.d.S., VII, 3-11-2023 n. 9538; C.d.S., IV, 29-12-2023 nn. 11334 e 11337 e 24-1-2024 n. 756; C.d.S., VI, 31-1-2024 n. 966 e 20-2-2024 n. 1662; C.d.S., III, 20-2-2024 n. 1690; C.G.A.R.S., giur., 23-2-2024 n. 126; C.d.S., IV, 26-3-2024 n. 2844; C.d.S., VI, 12 aprile 2024 n. 3348; C.d.S., VI, 26 aprile 2024 n. 3831; C.d.S., II, 29 aprile 2024 n. 3873; C.d.S., IV, 30 aprile 2024 n. 3939; C.d.S., VI, ord. 24-5-2024 n. 4647 e 30-5-2024 n. 4865; C.d.S., II, 3-6-2024 n. 4974; C.d.S., IV, ord. 17-6-2024 n. 2256 e 24-6-2024 n. 5573; C.d.S., V, 10-7-2024 n. 6173; C.d.S., III, 23-7-2024 n. 6607; C.d.S., IV, 7-8-2024 n. 7038 e 13-9-2024 n. 7558; C.d.S., VI, 19-11-2024 n. 9278; C.d.S., V, 19-11-2024 n. 9305.

Non sono tuttavia mancate, in alcuno degli anni in considerazione, pronunce che hanno continuato ad aderire all'opposto orientamento: C.d.S., II, 8-2-2021 n. 1151; C.d.S., IV, 24-5-2021 n. 4036; C.d.S., V, 22-7-2022 n. 6448; C.d.S., III, 28-12-2022 n. 11513 (la quale, peraltro, afferma che tale orientamento sarebbe «prevalente»); C.d.S., V, 16-2-2023 n. 1652; C.d.S., IV, 13-6-2023 n. 5799 e 2-7-2024 n. 5849; C.d.S., V, 14-8-2024 n. 7128 e 17-9-2024, n. 7624 (la quale richiama la differente formulazione, cui si ricollegherebbe una diversa ratio, fra il co. 2 e il co. 4 dell'art. 4 disp. att. c.p.a.).

A completamento della ricostruzione dello stato dell'arte, si rileva che il contrasto si è manifestato anche in sede di delibazione presidenziale sull'istanza di discussione da remoto prevista dalla normativa emergenziale: nel senso della tempestività, v. C.d.S., III, decr. 19-6-2020 n. 1012; nel senso tardività, v. C.d.S., V, decr. 7-6-2021 n. 899 e C.d.S., IV, decr. 21-6-2021 n. 1002.

Riflessioni sull'impostazione più convincente

Ricostruito (con pretesa, almeno tendenziale, di esaustività) lo stato dell'arte, la tesi più rigorosa (e divenuta prevalente) non si è sottratta a critiche sotto il profilo dei canoni ermeneutici letterale, teleologico e sistematico.

Dal punto di vista letterale, quest'interpretazione del co. 4 dell'art. 4 disp. att. c.p.a. si risolve in un'interpretatio abrogans del co. 2 dello stesso articolo: sarebbe stato inutile prevedere la perentorietà del deposito entro le ore 12 per un'ipotesi speciale (la possibilità di depositare atti e documenti sino al giorno precedente la trattazione di una domanda in camera di consiglio) qualora una tale perentorietà fosse già prevista per una classe più generale di ipotesi in cui quella speciale sarebbe ricompresa. La differente formulazione di due disposizioni imporrebbe, invece, di attribuire a ciascuna di esse un autonomo e differente significato applicativo.

Dal punto di vista teleologico, l'adesione a quest'orientamento viene giustificata perché il termine delle ore 12 sarebbe funzionale a garantire il contraddittorio tra le parti e la corretta organizzazione del lavoro del collegio giudicante. Questa giustificazione risulta, invero, idonea a sorreggere la previsione di cui al co. 2, in quanto il deposito di atti o documenti anche in prossimità della mezzanotte del giorno prima dell'udienza ne renderebbe eccessivamente gravosa la conoscenza alle controparti e al giudice collegiale. Risulta, invece, apodittica in tutte le altre ipotesi previste dal codice di rito: ciò soprattutto per i termini (anche quando dimezzati) dell'art. 73 c.p.a., poiché la loro ampiezza (il più breve è di dieci giorni liberi prima dell'udienza per le repliche in caso di dimezzamento) non consente di ritenere – in modo convincente – che ulteriori dodici ore siano essenziali per assicurare il contraddittorio e la corretta organizzazione del lavoro del giudice. Ma anche per quanto concerne il termine di cui all'art. 55, co. 5, c.p.a., esso è pur sempre libero (anche quando dimezzato) e, pertanto, non si rientra nell'ipotesi di cui al co. 2 dell'art. 4 disp att. c.p.a.: il deposito è consentito non fino al giorno precedente la trattazione in camera di consiglio, ma fino a tre (o due) giorni prima. Spetta al legislatore assicurare il contraddittorio e il corretto funzionamento dell'apparato giudiziario: se in una specifica ipotesi ha reputato congrue dodici ore, non appare operazione ermeneutica giustificata (in nome di tali esigenze) elevare in altre ipotesi il termine di due giorni pieni (o di un giorno pieno) a due giorni e mezzo (o un giorno e mezzo).

Dal punto di vista sistematico, infine, conservare (sia pure parzialmente) una regola concepita in epoca di “processo cartaceo” non risulta coerente per un processo, quale quello amministrativo, ormai completamente digitalizzato: andrebbe invece favorita una lettura del dato normativo che consenta, nell'ambito del processo telematico, di sfruttare appieno i vantaggi e le potenzialità tecnico-operative offerte dai mezzi elettronici (in questi termini Gaffuri, Il termine di deposito, p. 944).

La possibilità di un intervento della Corte Costituzionale

Le considerazioni che precedono potrebbe indurre a sollecitare un intervento della Corte Costituzionale, il cui precedente n. 75/2019 (sovente menzionato dalle pronunzie che aderiscono alla tesi ormai minoritario: v. anche supra) appare, mutatis mutandis, idoneo a censurare la lettura prevalentemente data all'art. 4, co. 4, disp. att. c.p.a.

Nell'occasione, la Corte ha ritenuto contrastante con gli artt. 3,24 e 111 Cost., ritenendo ingiustificata e irrazionale la compressione del diritto di difesa nella misura in cui veniva inibito di notificare telematicamente fra le ore 21 e le ore 24 (differendo il momento perfezionativo di una notifica così eseguita alle ore 7 del giorno successivo): l'art. 16-septies D.L. 179/2012, conv. modif. L. 221/2012 è stato ritenuto «intrinsecamente irrazionale, là dove viene ad inibire il presupposto che ne conforma indefettibilmente l'applicazione, ossia il sistema tecnologico telematico, che si caratterizza per la sua diversità dal sistema tradizionale di notificazione, posto che quest'ultimo si basa su un meccanismo comunque legato “all'apertura degli uffici”, da cui prescinde del tutto invece la notificazione con modalità telematica».

Per altro verso, la «fruizione completa dei termini», ove computati “a giorni” (e così è per i termini del codice di rito amministrativo), è stata ritenuta componente essenziale del «pieno esercizio del diritto di difesa».

Il vulnus appare, nell'ipotesi in analisi, ancor più grave giacché la previsione dell'art. 4, co. 4, disp. att. c.p.a. sottrae ben dodici ore (anziché “soltanto” tre, com'era nella diversa ipotesi oggetto della pronuncia n. 75/2019) al termine “a giorni” previsto dalla legge processuale. Senza considerare che la presenza, tutt'altro che infrequente (si pensi alla necessità di recarsi in udienza), di impegni professionali durante la mattinata rende, di fatto, necessario anticipare al giorno antecedente il deposito.

La possibilità di interpretare la disposizione nel senso di consentire il deposito sino alle ore 24 non è ostativa a sollevare una questione di legittimità costituzionale giacché, «in presenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato, il giudice a quo ha la facoltà di assumere l'interpretazione censurata in termini di “diritto vivente” e di richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilità con i parametri costituzionali» (così, anche con richiami a propri precedenti, Corte cost., 2-12-2022 n. 243).

In conclusione

In ogni caso, risultano allo stato sussistenti i presupposti di cui all'art. 99 c.p.a. per deferire la questione all'Adunanza Plenaria apparendo improbabile, alla luce dei dati supra riportati, che il contrasto trovi spontanea composizione.

Un tale intervento nomofilattico, già ritenuto «quanto mai auspicabile» in sede dottrinale (Gaffuri, Il termine di deposito, p. 944), è da ritenersi necessario in quanto:

- per un verso, constano otto pronunce che hanno riconosciuto la rimessione in termini per errore scusabile sussistendo, ai sensi dell'art. 37 c.p.a., oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto (C.d.S., III, 6-3-2019 n. 1540 e 23-10-2019 n. 7207; C.d.S., IV, 13-2-2020 n. 1137; C.d.S., III, 17-11-2020 n. 7142 e 15-2-2021 n. 1327; C.d.S., VI, 3-6-2022 n. 4520; C.d.S., II, 29-4-2024 n. 3873; C.d.S., III, 24-5-2024 n. 4653);

- per altro verso, non mancano decisioni che negano la scusabilità dell'errore «dato il carattere ormai consolidato» dell'orientamento (così, inter alias, C.d.S., IV, 19-7-2023 n. 7068).

Esiste, dunque, un serio problema di parità di trattamento fra le parti processuali dal momento che, a fronte di una medesima situazione di partenza (il deposito effettuato oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile), talune vedono “stralciati” i propri atti processuali per tardività mentre talaltre li vedono utilizzati dal giudice ai fini della decisione. Inoltre, ad alcune delle prime viene rimproverata l'inescusabilità del compiuto errore di diritto, mentre ad alcune delle seconde viene riconosciuto di aver commesso un errore scusabile.

La persistenza del problema in un arco temporale significativo impone di trovare solertemente una soluzione (possibilmente, la più conforme ai canoni del giusto processo).

Guida all'approfondimento

I.S.I. Pisano, Prime riflessioni sull'avvio del PAT, tra principio di sinteticità e regime transitorio, in Giorn. dir. amm., 2017, 1, p. 41 ss.

A. Dapas – L. Viola, Il P.A.T.: disorientamenti giurisprudenziali (e normativi) in materia di termini di deposito degli atti, nota a T.A.R. Lazio, Sezione I bis, 5-2-2018 nn. 1428, 1430 e 1431, ed a T.R.G.A. Trento, 13-2-2018 n. 31, in Urb. app., 2018, 2, p. 230 ss.

A. Dapas – L. Viola, Ancora disorientamenti giurisprudenziali in materia di orari di deposito degli dopo il P.A.T., nota a Consiglio di Stato, Sezione III, 24-5-2018 n. 3136, in Urb. app., 2018, 5, p. 631 ss.

A. Dapas – L. Viola, Gli orari per il deposito degli atti processuali telematici dopo la Corte cost. n. 75/2019, in Urb. app., 2019, 4, p. 488 ss.

F. Gaffuri, Il termine di deposito degli atti processuali nel PAT, in Giur. it., 2022, 4, p. 942 ss.