La giurisdizione del G.A. in tema di impugnazione dell’elenco annuale ISTAT delle pubbliche amministrazioni

La controversa si incentra sul riparto di giurisdizione tra la Corte dei conti e il giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 23-quater, comma 2, lett. b), del d.l. n. 137/2020, che ha modificato l'art. 11, comma 6, lett. b, c.g.c. - che prevede la giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, a Sezioni Riunite ed in unico grado solo in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata dall'ISTAT - in relazione all'impugnazione dell'elenco delle amministrazioni pubbliche da inserire nel conto economico consolidato redatto dall'ISTAT, in attuazione della disciplina eurounitaria (SEC) 2010 (Sistema dei conti economici integrati; reg. n. 549/2013/UE; dir. n. 2011/85/UE).

Una società concessionaria di costruzione e gestione di autostrade a pedaggi ricorreva innanzi alla Corte dei conti per l'accertamento e la declaratoria della non applicazione nei suoi confronti della disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica, di cui all'art. 11 del c.g.c. e, comunque, dell'insussistenza dei presupposti per la sua qualificazione come “amministrazione pubblica”, nonché per l'annullamento dell'elenco dell'ISTAT, nella parte relativa al proprio inserimento, lamentando, altresì, la violazione della legge n. 241/1990 per avere l'ISTAT violato le regole del giusto procedimento in virtù della asserita natura vincolata del provvedimento di inserimento nel predetto elenco. Nelle more del giudizio sopravveniva la sentenza della Corte di giustizia (sentenza del 13 luglio 2023, C-363/21 e C-364/21, Ferrovienord Spa e Federazione Italiana Triathlon), in esito al rinvio ex art. 267 TFUE disposto dalla stessa Corte dei conti, nell'ambito di una parallela omologa controversia, che riteneva la compatibilità dell'art. 23-quater cit. col diritto UE “purché siano garantiti”, in base al sistema giurisdizionale interno, “l'effetto utile dei regolamenti e della direttiva  e la tutela giurisdizionale effettiva imposta dal diritto dell'Unione”. In applicazione di tale pronuncia la Corte dei conti SS.RR., con sentenza non definitiva, disapplicava l'art. 23-quater cit. e dichiarava la propria giurisdizione in materia di impugnazione dell'elenco ISTAT. Avverso la decisione il Ministero dell'economia e delle finanze e l'ISTAT ricorrevano per cassazione, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c., denunciando la violazione dell'art. 7 c.p.a e dell'art. 11 del c.g.c., come modificato dall'art. 23-quater cit, per aver la Corte dei conti ricompreso nella sua giurisdizione il potere di annullamento dell'elenco ISTAT.

In premessa, le Sezioni Unite pur dichiarando il ricorso inammissibile ai sensi dell'art. 360, terzo comma, c.p.c. giacché proposto avverso una sentenza della Corte dei conti – SS.RR non definitiva, che ha deciso sulla giurisdizione senza definire, neppure parzialmente, il giudizio, hanno ritenuto sussistenti i presupposti per l'enunciazione del principio di diritto, considerati gli annessi eurounitari.

Le Sezioni Unite hanno precisato che l'inclusione nell'elenco ha natura provvedimentale, afferente all'alveo della discrezionalità tecnica, cui si contrappone, in capo agli enti coinvolti, una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo, quale ambito riferibile, ai sensi dell'art. 7 c.p.a., alla giurisdizione amministrativa.

Sul punto le Sezioni Unite hanno rilevato che la riserva di giurisdizione, ai sensi dell'art. 103, comma 2, Cost., in favore della Corte dei conti non esclude una competenza generale e residuale del giudice amministrativo. Invero, il legislatore con la novella citata nel precludere al giudice contabile l'esercizio della tutela di annullamento, ha delimitato la giurisdizione della Corte dei conti alla sola disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica, escludendola, dunque, dal vaglio delle ricadute in ambito eurounionale, conseguenti alla qualificazione di un ente come “amministrazione pubblica”. Quindi, non deve sorprendere che sulla stessa materia sussiste il riparto tra differenti giurisdizioni, ancorato al petitum sostanziale e alla causa petendi e ai profili e alle questioni di specifico rilievo nei diversi comparti.

Le Sezioni Unite, contrariamente a quanto affermato dalla Corte dei conti SS.RR., hanno ritenuto che i principi costituzionali e il sistema ordinamentale non ostacolino una interpretazione dell'art. 23-quater cit., conforme ai principi unionali, volta a escludere un vuoto di tutela, poiché la novella si risolve in una la regola di riparto tra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice contabile. Ed infatti, l'art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c., come novellato dall'art. 23-quater, cit. prevede, in tema di elenchi ISTAT, la giurisdizione esclusiva della Corte dei conti per l'applicazione della disciplina interna sulla spending review e la giurisdizione amministrativa di legittimità per l'esercizio della tutela di annullamento. Pertanto, sull'atto di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operato dall'ISTAT a fronte della “contrazione” dell'ambito della giurisdizione contabile si è contestualmente riespansa la giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 7 c.p.a.

D'altro canto, le Sezioni Unite hanno escluso che la modifica dell'art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c., provochi la lesione del principio di autosufficienza del ricorso, visto che la tutela giurisdizionale di annullamento è attribuita al solo giudice amministrativo, con la conseguente autosufficienza del ricorso al medesimo proposto, senza necessità di una duplicazione dei ricorsi. Sicché al giudice contabile, quando statuisce sull'applicazione della normativa nazionale interna sulla spending review, non residua il controllo di legittimità dell'iscrizione nell'elenco, neppure in via incidentale, trattandosi di una cognizione che ha un oggetto differente, non sovrapponibile, ma delimitato ai soli effetti della disciplina interna sul contenimento della spesa pubblica.

In conclusione, le Sezioni Unite hanno escluso la legittimità della disapplicazione dell'art. 23-quater d.l. n. 137/2020, operata dalla Corte dei conti-SSRR.

La Corte, a Sezioni Unite, ha dichiarato inammissibile il ricorso e ha enunciato  il seguente principio di diritto:  «In tema di impugnazione dell'elenco annuale ISTAT delle pubbliche amministrazioni predisposto ai sensi del SEC 2010, l'art. 23-quater d.l. n. 137 del 2020, nel delimitare la giurisdizione della Corte dei conti – sezioni riunite alla sola applicazione della disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica, non ha determinato un vuoto di tutela o il mancato rispetto dell'effetto utile della disciplina unionale, restando attribuita la giurisdizione, per ogni ulteriore ambito, al giudice amministrativo» .