Il problema della doppia pregiudizialità nelle recenti sentenze della Corte costituzionale

Introduzione

La Corte costituzionale, da novembre ad oggi, ha depositato quattro sentenze di grande rilievo che attengono al tema della doppia pregiudizialità. L'argomento verrà affrontato, in queste brevi note, ricordando, in primo luogo, l'evoluzione della giurisprudenza sul tema.

Il punto di partenza è costituito dalla sentenza Granital (sentenza n. 170/1984) che, a distanza di quaranta anni, continua ad essere un punto di riferimento per orientarsi nella materia.

Il successivo sviluppo è costituito dalla famosa ordinanza n. 269/2017 (C. cost. 14 dicembre 2017 n. 269) che, insieme ai suoi sviluppi successivi, ha portato ad una evoluzione della giurisprudenza sul tema.

Nel quarto paragrafo verranno esaminate le sentenze del Giudice delle leggi dell'ultimo periodo alla luce del dibattito dottrinale. Nel paragrafo finale si tenterà di inquadrare tali sentenze nell'ambito del c.d. spazio giuridico comune.

Il punto di partenza: la sentenza Granital

La sentenza Granital (sentenza n. 170/1984. Sul “modello Granital” si veda Barbieri, Il rinvio pregiudiziale tra giudici ordinari e Corte costituzionale. La ragione del conflitto. Napoli, 2023, 322), a distanza di quaranta anni, si conferma come una delle più importanti sentenze della Corte costituzionale nei rapporti fra diritto interno e diritto dell'Unione europea.

La storica sentenza, in un confronto serrato con la Corte di giustizia, supera gli orientamenti precedenti e pone le basi per un orientamento che, per oltre trenta anni, non è mai cambiato.

La storia è nota ma, in sintesi, è bene ricordarla.

Dalla celebre sentenza Simmenthal del 1978 (Descritti da Tesauro, Manuale di diritto dell'unione europea, II edizione, Napoli, 2020, 269-275) arrivava una precisa direttiva per il giudice nazionale: “Il giudice nazionale, incaricato di applicare le disposizioni di diritto comunitario, ha l'obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all'occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi diposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale”.

Ricordando il pensiero di Pescatore (Cfr. Pescatore, Le droit de l'integration. Emergence d'un phénomène nouveau dans les relations Internationales selon l'expérience des Communautés Européennes, A.W. Sijthoff, Leiden/Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales, Ginevra, 1972, 99, f. 20) possiamo dire che il sistema di controllo congegnato dalla Corte di giustizia trovava nell'inefficacia automatica della norma interna contrastante con il diritto dell'Unione la migliore risorsa.

La Corte costituzionale con la sentenza Granital pone, in un dialogo costruttivo con la Corte di giustizia, una regola innovativa:

“le disposizioni della CEE, le quali soddisfano i requisiti dell'immediata applicabilità devono, al medesimo titolo, entrare e permanere in vigore nel territorio italiano, senza che la sfera della loro efficacia possa essere intaccata dalla legge ordinaria dello Stato. Non importa, al riguardo, se questa legge sia anteriore o successiva”.

L'effetto della “regola” non è quello di caducare “nell'accezione propria del termine, la norma interna incompatibile”, bensì “di impedire che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale”.

Affermazioni che si muovevano nel solco di una visione dualistica degli ordinamenti ove: “i due sistemi sono configurati come autonomi e distinti, ancorché coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato”.

In altre parole: “fino a concreta emanazione delle norme comunitarie, la competenza nazionale rimane intatta e piena e, successivamente, viene, pro parte, a cadere o ad essere circoscritta in misura corrispondente allo spazio normativo occupato dalla norma comunitaria” (Modugno, È illegittimo l'art. 189 del Trattato di Roma nella interpretazione della Corte di giustizia delle Comunità europee? Variazioni critiche ricostruttive, in Giur. cost., 1979, 924).

In quel contesto temporale, è bene ricordarlo, La Corte costituzionale si rifiutava di considerarsi giudice ai fini del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, autodefinendosi come “organo di garanzia costituzionale, di suprema garanzia della osservanza della Costituzionale della Repubblica da parte degli organi costituzionali dello Stato e di quelli delle Regioni” (C. cost. sentenza n. 13/1960).

Nelle ipotesi di “doppia pregiudizialità” (unionale e costituzionale) spettava, quindi, al giudice comune sollevare la questione di pregiudizialità comunitaria.

 Tutto cambia quando anche la Consulta ammette di essere, anche lei, un “giudice” (C. cost. ordinanza 3 luglio 2013, n. 207, Adamo, Nel dialogo con la Corte di giustizia la Corte costituzionale è un organo giurisdizionale nazionale anche nel giudizio in via incidentale. Note a caldo sull'ord. n. 207/2013, in Guastaferro, La Corte costituzionale ed il primo rinvio pregiudiziale in un giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale: riflessioni sull'ordinanza n. 207 del 2013, Forum di Quaderni Costituzionali).

La Consulta, dal 2013, si pone come interlocutore diretto con la Corte di giustizia fornendo un contributo decisivo al c.d. dialogo delle Corti.

In questo contesto, si è posto il problema di chi (tra Corte di giustizia e Corte costituzionale) debba avere la “prima parola” nei casi in cui vengono in rilievo ipotesi di “doppia pregiudizialità” (unionale e costituzionale).

La questione, fino al 2017, è stata risolta nel senso che, in presenza di una “doppia pregiudizialità”, la questione di costituzionalità fosse ritenuta inammissibile, considerato l'onere del giudice nazionale di rivolgersi alla Corte di giustizia e, solo dopo avere esperito tale rimedio, al giudice delle leggi (Cartabia, La Corte costituzionale italiana e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in Zanon (a cura di), Le Corti dell'integrazione europea e la Corte costituzionale italiana, 2006, 101 ss.).

La svolta: l'ordinanza n. 269/2017 e la sua evoluzione

A partire dalla ordinanza n. 269/2017 (C. cost. 14 dicembre 2017 n. 269) la regola cambia.

In questa ordinanza, la Corte costituzionale ha affermato che, nel caso in cui « la violazione di un diritto alla persona infranga, ad un tempo, sia le garanzie presidiate dalla Costituzione italiana, sia quelle codificate dalla Carta dei diritti dell'Unione », è necessario « un intervento erga omnes di questa Corte, anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell'architettura costituzionale ».

Si tratta di un'inversione dell'ordine logico e cronologico della “doppia pregiudizialità”.

La Consulta, pur non imponendo la necessità dell'inversione (la Corte giudicherà «alla luce dei parametri interni ed eventualmente di quelli europei secondo l'ordine di volta in volta appropriato»), lascia intendere che la questione di legittimità costituzionale sarà ordinariamente trattata per prima, lasciando la pregiudiziale comunitaria in posizione temporalmente successiva ed eventuale.

L'ordinanza ha suscitato un acceso dibattito in dottrina, trovando un riscontro diversificato in sede di giudizi di legittimità.

In dottrina sono emerse varie opinioni.

Ai poli opposti si collocano le tesi di chi (Ruggeri, Conflitti tra norme eurounitarie e norme interne, tecniche giurisprudenziali di risoluzione di aporie teoriche di costruzione, in giurcost.org., 2019, 495 ss.) sostiene che la preferenza e, quindi, la priorità debba essere comunque data alla Corte di giustizia e chi (Catalano, Doppia pregiudizialità: una svolta opportuna della Corte costituzionale, in federalismi.it, 2019, n. 10, 25 ss.), viceversa, afferma che la precedenza debba essere garantita in ogni caso alla Consulta.

Nella terra di mezzo si colloca chi (Amalfitano, Il rapporto tra rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e rimessione alla Consulta e tra disapplicazione e rimessione alla luce della giurisprudenza comunitaria e costituzionale, in rivistaaic.it, 2020, n. 1, 310) sostiene la tesi del contestuale impiego dei due strumenti, con rinvio pregiudiziale parallelo alla rimessione alla Consulta.

Ma dalla dottrina arrivano nuove proposte.

Secondo una tesi (Mastroianni, Sui rapporti tra Carte e Corti: nuovi sviluppi nella ricerca di un sistema rapido ed efficace di tutela dei diritti fondamentali, EP, 2020, 493 ss. Nello stesso ordine di idee si veda Ferraro, Giudice nazionale, centro di gravità e doppia pregiudizialità, AAVV, Napoli, 2021, 511 ss.) basata sul “principio di prossimità”, occorre distinguere l'ipotesi in cui vi sia un margine di discrezionalità in capo al legislatore nazionale in sede di trasposizione dell'obbligo posto dal diritto dell'Unione ed il caso in cui questa discrezionalità non sia ravvisabile.

Nel primo caso, occorrerebbe in primis ricorrere alla Corte costituzionale. Nel secondo la precedenza dovrebbe essere accordata al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Secondo una diversa opinione (Pinelli, Granital e i suoi derivati. A quaranta anni da Corte cost. n. 170/1984, in Rivista aic.it n. 4/2024 del 12 novembre 2024) si dovrebbe distinguere tra i casi “di normativa UE dal contenuto completamente determinato, direttamente applicabile dal giudice comune salvo rinvio alla Corte di giustizia, dai casi che richiedano un qualche intervento discrezionale del legislatore nazionale, circa i quali resterebbe rimessa al giudice comune la scelta derivante dalla doppia pregiudizialità”.

In giurisprudenza si sono creati due orientamenti.

Secondo un primo orientamento (Cass. sentenza 17 maggio 2018, n. 12108 e ordinanza del 30 maggio 2018, n. 13678), la presa di posizione della Consulta non sarebbe vincolante per il giudice comune in quanto espressa in un obiter contenuto in una decisione di inammissibilità (Sul tema si veda Bronzini, Il rinvio pregiudiziale in ambito lavoristico e sociale: verso un rapporto più chiaro tra giudici nazionali e Corte di giustizia?, in Lavorodirittieuropa, n. 1/2023).

Un secondo orientamento si adegua, invece, alle indicazioni della Consulta.

Espressione di tale orientamento è la sentenza Bolognesi (Cass. sentenza 16 febbraio 2018 n. 3831), nell'ambito della quale, però, si percepisce una notevole preoccupazione (Sul tema si veda Mastroianni, Da Taricco a Bolognesi, passando per la ceramica di Sant'Agostino: il difficile cammino verso una nuova sistemazione del rapporto tra Carte e Corti in Osservatorio sulle fonti, 2018, n. 1. Per una ricostruzione, complessiva, della materia si veda Chiappetta, “Sarà il giudice a scegliere il rimedio più appropriato”: l'inciso definitivo della Corte costituzionale tra sindacato accentrato di costituzionalità e meccanismo diffuso di attuazione del diritto UE, in federalismi.it, 29 gennaio 2025).

La Corte costituzionale, in questo contesto, ha, nel tempo, formulato alcuni chiarimenti.

Con la sentenza n. 20 del 2019 la Consulta ha reso più ampio il caso nel quale opera la doppia pregiudizialità.

Al di là del rapporto tra Carta costituzionale e Carta di Nizza si fa' riferimento al diritto derivato (le direttive).

Con la sentenza n. 63 del 2019, la Consulta ribadisce l'ammissibilità di questioni sollevate nella ipotesi di concorso di parametri (Costituzione e CDFUE) ma precisa che resta fermo “il potere del giudice comune di procedere egli stesso al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia anche dopo il giudizio incidentale di legittimità costituzionale e – ricorrendone i presupposti – di non applicare, nella fattispecie concreta sottoposta al suo esame, la disposizione nazionale in contrasto con i diritti sanciti dalla Carta”.

Affermazioni ribadite nella ordinanza n. 117 del 10 maggio 2019.

Il tutto, come già evidenziato dalla ordinanza n. 269/2017, « in un quadro di costruttiva e leale cooperazione (La nozione di cooperazione è fondamentale nella struttura complessiva delle procedure di rinvio pregiudiziale come ribadisce Sciarra, Le Corti costituzionali e la Corte di giustizia possono parlare parole comuni?, Accademia dei Lincei, 16 dicembre 2022) la quale ha cura di precisare che: ”In una “conversazione cooperativa”, come quella che intendo descrivere, il potere non dovrebbe essere in gioco. Si dovrebbe piuttosto ricercare un'interazione costante, che vada nella direzione di un obiettivo comune. Il suggerimento è quindi quello di parlare parole comuni, costruendo un linguaggio giuridico comune, che dovrebbe essere il risultato di una maggiore integrazione ed essere rispettoso delle identità nazionali”) fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di giustizia […], affinché sia assicurata la massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico » (Per una ricostruzione della giurisprudenza della Consulta, dei primi mesi del 2019, si veda Lupo, Con quattro pronunce dei primi mesi del 2019 la Corte costituzionale completa il suo rientro nel sistema a rete di tutela dei diritti, in federalismi.it, 2019, n. 13). Tale orientamento è confermato nelle sentenze nn. 11/2020 e 182/2021.

Resta il fatto che nelle sentenze citate non si fornisce al giudice alcun criterio utile ad orientarlo nella scelta richiesta dalla presenza di una “doppia pregiudizialità”.

L'assenza di una chiara indicazione per il giudice risulta “aggravata” da due decisioni del 2022.

Nella prima (sent. n. 67 del 2022) si assiste ad un ritorno al rispetto della regola Granital, temperato dall'avvertenza che il sindacato accentrato “non è alternativo ma confluisce con un meccanismo di attuazione del diritto europeo nella costruzione di tutele sempre più integrate”.

Nella seconda (sent. n. 149 del 2022) si afferma he l'effetto diretto eventualmente risultante dal diritto dell'Unione non preclude la cognizione della Corte costituzionale circa la legittimità della legge nazionale confliggente considerato l'arricchimento degli strumenti di tutela assicurato dalla Carta (Sul tema si veda Tesauro e De Pasquale, La doppia pregiudizialità, in Ferraro e Iannone, (a cura di), Il rinvio pregiudiziale, II ed., Torino, 2024, 341 ss.).

Un ulteriore passaggio nell'evoluzione giurisprudenziale è dato dalla sentenza n. 15 del 2024 (Per la ricostruzione dell'evoluzione della Corte costituzionale fino alla sentenza n. 15/2024 si veda Villani, Il nuovo “cammino comunitario” della Corte costituzionale, in Eurojus, n. 2024. Sulla sentenza n. 15/202 si veda Amalfitano, La sentenza costituzionale n. 15/2024: istruzioni per i giudici su come assicurare il primato del diritto Ue, in Quad. cost., n. 2, 2024, 420 ss. e Favilli, La possibile convivenza tra disapplicazione e questione di legittimità costituzionale dopo la sentenza n. 15 del 2024 del giudice delle leggi, in Riv. cont. eur., n. 1, 2024, 26 ss.).

Il caso nasceva da un'azione civile contro la discriminazione per motivi di nazionalità in cui era contestata la previsione, per i cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo, di requisiti o modalità diverse rispetto ai cittadini comunitari per attestare l'impossidenza di alloggi in Italia e all'estero.

Il giudice disapplicava la legge e il regolamento.

Ma poiché la discriminazione deriva da un regolamento riproduttivo di una legge, al fine di ottenere la rimozione di quest'ultima, sollevava questione di legittimità costituzionale (per violazione degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost.).

La Corte costituzionale rilevava che le peculiari caratteristiche del giudizio antidiscriminatorio consente “la convivenza tra il meccanismo della non applicazione della normativa interna incompatibile con il diritto dell'Unione europea e lo strumento del controllo accentrato di legittimità”.

Peraltro, prosegue la Consulta “La dichiarazione d'illegittimità costituzionale della normativa interna, del resto, offre un surplus di garanzia al primato del diritto dell'Unione europea, sotto il profilo della certezza e della sua uniforme applicazione. Fermo restando, infatti, che all'obbligo di applicare le disposizioni dotate di effetti diretti sono soggetti non solo tutti i giudici, ma anche la stessa pubblica amministrazione – sicché ove vi sia una normativa interna incompatibile con dette disposizioni essa non deve trovare applicazione – può altresì verificarsi che, per mancata contezza della predetta incompatibilità o in ragione di approdi ermeneutici che la ritengano insussistente, le norme interne continuino a essere utilizzate e applicate. Proprio per evitare tale evenienza, e fermi restando ovviamente gli altri rimedi che l'ordinamento conosce per l'uniforme applicazione del diritto quando ciò accada, la questione di legittimità costituzionale offre la possibilità, ove ne ricorrano i presupposti, di addivenire alla rimozione dall'ordinamento, con l'efficacia vincolante propria delle sentenze di accoglimento, di quelle norme che siano in contrasto con il diritto dell'Unione europea”.

Il passo della sentenza citato, come rileva il giudice costituzionale Pitruzzella (Pitruzzella, La costruzione dello spazio costituzionale europeo nel “dialogo” tra Corte di giustizia e Corti costituzionali, in cortecostituzionale.it) “sottolinea, dunque, come il sindacato di costituzionalità della legge per contrasto con il diritto dell'Unione svolge una duplice importante funzione: garantisce il principio, di sicura rilevanza nello spazio costituzionale europeo, della certezza del diritto grazie all'efficacia erga omnes della sua decisione; rafforza l'effettività del diritto dell'Unione e fornisce un surplus di garanzia al principio del primato.

Mettendo in fila i punti salienti dell'evoluzione giurisprudenziale descritta, vediamo come la Corte nel caso di una legge sospetta di contrasto con il diritto dell'Unione self-executing abbia lasciato al giudice due vie: disapplicare la legge oppure sollevare una questione di legittimità costituzionale. Inizialmente questa seconda possibilità era subordinata a due condizioni: la legge doveva essere considerata in contrasto con la Carta dei diritti fondamentali e con la tutela di un corrispondente diritto previsto dalla Costituzione. Nell'evoluzione giurisprudenziale successiva, il diritto dell'Unione che può essere invocato come parametro si è ampliato, comprendendo anche i Trattati e da ultimo anche le direttive self-executing.

Con riferimento alla Costituzione, inizialmente si faceva riferimento alle norme di tutela dei diritti fondamentali, poi questo riferimento è diventato più labile fino ad arrivare alla recente sentenza n. 15/2024, dove vi è un conflitto con una direttiva che dà attuazione al principio di diritto dell'Unione del divieto di discriminazioni, il quale è collegabile, come si dice in un passo della sentenza, al principio costituzionale di eguaglianza.

In definitiva, ciò che sembra rilevare è la violazione di una direttiva self-executing e il “tono costituzionale” del conflitto tra legge e direttiva.  Infatti, la questione di legittimità costituzionale è stata formulata dal giudice e poi tematizzata dalla Corte costituzionale con riferimento all'art. 3 (principio di eguaglianza) e all'art. 117,comma 1, Cost., anche se poi l'analisi svolta è quasi del tutto concentrata su quest'ultimo e sulla “norma interposta” costituita dalla direttiva.

La prospettiva aperta dalla sentenza n. 15/2024 costituisce la base (o, se si preferisce, la premessa) delle sentenze più recenti della Corte costituzionale.

Si legge nel contributo di Pitruzzella sopra citato (Pitruzzella, La costruzione dello spazio costituzionale europeo, cit.): “le potenzialità dell'art. 117, comma 1, Cost., potrebbero essere utilizzate in modo che nei casi di conflitto di una legge col diritto dell'Unione self-executing, quale che sia la fonte che lo ha posto, il giudice sarebbe libero di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e disapplicare la legge oppure di sollevare una questione di legittimità costituzionale.

Tale questione di costituzionalità sarebbe posta sulla base dell'art. 117, comma 1, Cost., purché sia salvaguardato il “tono costituzionale” del conflitto, che fa entrare in giuoco non necessariamente le disposizioni costituzionali sui diritti fondamentali, ma il collegamento con una qualsiasi norma costituzionale.

In tale ipotesi, sembrano rispettati i principi del primato, dell'effetto diretto, dell'indipendenza del giudice e della sua autonomia nell'effettuare il rinvio pregiudiziale.

Infatti, se il Giudice sospetta l'esistenza del conflitto della legge con il diritto dell'Unione self-executing, è libero di scegliere quale delle due strade preferisce. Se decide di sollevare una questione di costituzionalità ex art. 117, comma 1 Cost., non applica la legge contestata, sospende il processo e propone alla Corte costituzionale la sua interpretazione che, se accolta, conduce all'annullamento della legge con efficacia erga omnes.

Il principio del primato sarebbe garantito e rafforzato mentre l'interpretazione del giudice avrebbe una rilevanza giuridica che andrebbe ben oltre il caso concreto. La Corte costituzionale prima di decidere, se l'interpretazione del diritto dell'Unione è controversa o non è chiara, effettua il rinvio pregiudiziale in Corte di giustizia.

In estrema sintesi, la sentenza n. 15/2024 ha posto le basi per la successiva evoluzione dell'orientamento della Corte costituzionale che dobbiamo ora esaminare.

Le recenti sentenze della Corte costituzionale

La Corte costituzionale, tra la fine del 2024 e l'inizio del 2025, ha depositato delle sentenze di grande importanza.

Le quattro sentenze nn. 181/2024, 1, 7 e 21/2025 riguardano, ovviamente, casi diversi ma ribadiscono concetti comuni.

La sentenza n. 181/2024 trova origine da una ordinanza del Consiglio di Stato: «Con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 57/2024), il Consiglio di Stato, prima sezione, in sede di parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 44, commi da 7 a 11, del d.lgs. n. 95 del 2017, dell'allegata Tabella 37 e della Tabella A, allegata al d.lgs. n. 443 del 1992, nella parte in cui distinguono, in dotazione organica, secondo la differenza di sesso, i posti da mettere a concorso nella qualifica iniziale degli ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria».

 Il rimettente denuncia, anzitutto, il contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., «che impone il rispetto dei vincoli posti dall'ordinamento comunitario». A tale riguardo, il Consiglio di Stato menziona la direttiva n. 76/2007/CEE, che interviene sulla parità di trattamento tra uomo e donna, materia oggi disciplinata dalla direttiva n. 2006/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, riguardante l'attuazione del principio delle pari opportunità e della parità di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione e impiego. Il rimettente richiama, inoltre, l'art. 3, par. 2, TUE, l'art. 8 TFUE, gli artt. 21 e 23 CDFUE, la direttiva n. 2000/78/CE, la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, che ha confermato l'importanza del principio di non discriminazione. Il trattamento deteriore per le donne che partecipino al concorso a ispettore della Polizia penitenziaria non si correlerebbe con requisiti essenziali e determinanti ai fini dello svolgimento del servizio e integrerebbe, pertanto, “una forma di discriminazione in contrasto con le richiamate direttive europee e pronunce della Corte di giustizia UE”».

La sentenza n. 1/2025 proviene dalla Suprema Corte, sezione civile: «Con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 105/2024), la Corte di cassazione, prima sezione civile, dubita della legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 2-bis, e 3, comma 2-bis, della legge prov. Trento n. 15 del 2005, introdotti, rispettivamente, dai commi 6 e 2 dell'art. 38 della legge prov. Trento n. 5 del 2019. Le disposizioni sono censurate in riferimento agli artt. 3 e 117, primo e quinto comma, Cost., nella parte in cui richiedono, per l'assegnazione dell'alloggio a canone sostenibile e per il contributo integrativo del canone di locazione, la residenza in Italia per almeno dieci anni, di cui gli ultimi due, considerati al momento della presentazione della domanda e per tutta la durata dell'erogazione del beneficio, in modo continuativo».

La sentenza n. 7/2025 proviene dalla Cassazione, sezione penale: «Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte di cassazione, sezione quinta penale, ha sollevato – in riferimento agli artt. 3,27, primo e terzo comma, 42 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot. add. CEDU, nonché in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 17 e 49, paragrafo 3, CDFUE – questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2641, primo e secondo comma, c.c., censurandolo nella parte in cui assoggetta a confisca per equivalente anche i beni utilizzati per commettere il reato».

L'ordinanza della Corte costituzionale n. 21/2025 trova origine da una questione formulata dal TAR Lazio. In particolare, il giudice amministrativo ha chiesto alla Corte «se l'art. 1, comma 115, della legge n. 197 del 2022, sia costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui sottopone a un contributo di solidarietà temporaneo per l'anno 2022 anche soggetti ulteriori rispetto a quelli presi in considerazione dal regolamento (UE) n. 2022/1854, ossia le imprese e le stabili organizzazioni dell'Unione che «svolgono, in sostanza, la parte prevalente dell'attività nei settori della estrazione e della raffineria».

La sentenza n. 181/2024, in particolare, prende le mosse da richiami adesivi ai pilastri del controllo diffuso.

Un omaggio alla sentenza Simmenthal è contenuto nel punto 6.2 del Considerando in diritto: «anche negli Stati membri in cui esiste, come in Italia, un sindacato accentrato di costituzionalità, tutti i giudici possono controllare la compatibilità di una legge con il diritto comunitario».

Il richiamo alla Granital è contenuto al punto 6.2 del Considerando in diritto laddove si ribadisce che «entrambi i rimedi garantiscono il primato dell'Unione, uno dei capisaldi dell'integrazione europea, riconosciuto fin dalle prime pronunce della Corte di giustizia e poi dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 170/1984)».

Detto questo, però, la Consulta cambia “passo” e formula una serie di affermazioni di grande importanza (che possiamo leggere insieme ad analoghe considerazioni contenute nelle altre sentenze).

La prima affermazione attiene all'ammissibilità del rinvio pregiudiziale anche in presenza di disposizioni del diritto dell'Unione europea “che il remittente ritiene dotate di efficacia diretta”.

«Nessun ostacolo», si legge al punto 6.3 del Considerando in diritto, «si frappone all'esame del merito anche sotto il profilo del contrasto con disposizioni del diritto dell'Unione europea, che il remittente ritiene dotate di efficacia diretta» (La distanza con gli orientamenti meno recenti del Giudice delle leggi sono evidenti. Basti pensare alla sentenza n. 509/1995 dove la Corte «ferma per un verso la possibilità del controllo di costituzionalità per violazione dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili della persona» afferma che «non compete […] a questa Corte fornire l'interpretazione della normativa comunitaria che non risulti di per sé di “chiara evidenza” (sentenza n. 168/1991), né tanto meno le spetta risolvere i contrasti interpretativi insorti in ordine a tale normativa, essendo demandata alla Corte di giustizia delle Comunità europee la interpretazione con forza vincolante per tutti gli Stati membri (ordinanza n. 536/1995)».

In sostanza il Giudice delle leggi ritiene ammissibile il rinvio pregiudiziale «allorché […] si censura la violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., l'aspetto essenziale è che la legge non ha osservato un “obbligo comunitario” ed è, per questa ragione, costituzionalmente illegittima”. Affermazione che si trova ribadita nella sentenza n. 1/2025.

Si legge nel punto 3 (Considerato in diritto) della sentenza n. 1/2025: «Né tale esame è precluso dal fatto che l'art. 11, par. 1, lett. d) e f), della direttiva n. 2003/109/CE possa essere dotato di efficacia diretta, come hanno ritenuto i giudici d'appello nella sentenza impugnata. Questa Corte ha affermato che [i]l giudice, ove ravvisi l'incompatibilità del diritto nazionale con il diritto dell'Unione dotato di efficacia diretta (Corte di giustizia dell'Unione europea, terza sezione, sentenza 1° luglio 2010, in causa C-194/08, Gassmayr), può non applicare la normativa interna, all'occorrenza previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia (art. 267 TFUE), ovvero sollevare una questione di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 117, primo comma e dell'art. 11 Cost.».

Una parte della dottrina ha accolto con favore l'orientamento della Consulta.

Come rileva Zanon, ex giudice della Corte costituzionale, per l'ammissibilità del rinvio alla Consulta «non può essere decisivo il tipo di fonte europea, conta invece il suo contenuto. La sentenza n. 181/2024 lo dice esplicitamente: non rileva la fonte da cui promana la norma di diritto dell'Unione in questione, ciò che importa è il tono costituzionale della questione che si pone.» (n. Zanon, Il ruolo della Corte costituzionale nella difesa del principio di uguaglianza e degli obblighi europei ex art. 117, primo comma, Cost., in federalismi.it, 18 dicembre 2024).

L'affermazione della Corte costituzionale ha, però, sollevato non poche critiche.

Per Ruggeri (a. Ruggeri, La doppia pregiudizialità torna ancora una volta alla Consulta, in attesa di successive messe a punto (a prima lettura di Corte cost. n. 181 del 2024), in consultaonline, 21 novembre 2024. Sul tema si veda S. BARBIERI, La sentenza n. 181 del 2024 della Corte costituzionale: una svolta nel rapporto tra ordinamento interno italiano e diritto dell'Unione europea?, in Rivista del contenzioso europeo, n. 3/2024), con riferimento alla sentenza n. 181/2024, «non è chiaro […] come sia stato possibile convertire un canone processuale (quello dell'applicazione diretta di norme sovranazionali self executing), univocamente e perentoriamente enunciato in fonte primaria dell'ordinamento (…) eurounitario, in altro da sé, offrendosi l'opportunità ai giudici di optare, secondo discrezionale apprezzamento, anziché per l'utilizzo del meccanismo in parola, per quello del meccanismo accentrato di legittimità».

Preoccupazione che ha indotto parte della dottrina (con una vena di pessimismo) ad affermare che «c'era una volta il rinvio pregiudiziale […] Uno strumento che ha fatto l'Europa – delle istituzioni e dei diritti – grazie ad una formidabile sinergia fra i giudici nazionali e Corte di giustizia» (r. G. Conti, C'era una volta il rinvio pregiudiziale. Alla ricerca della fiducia - un po' perduta - fra i giudici nazionali ed europei, in Eurojus.it, 25 gennaio 2025).

La Consulta introduce, in questo contesto, un ulteriore argomento.

L'utilità di un rinvio pregiudiziale alla Corte costituzionale troverebbe conforto laddove vi siano divergenze sull'efficacia diretta della normativa europea.

Si legge nel punto 3.4 Considerato in diritto della sentenza n. 1/2025 (che richiama il punto 6.5. del Considerato in diritto della sentenza n. 181/2024): «L'interlocuzione con questa Corte si dimostra poi particolarmente proficua, in ragione delle divergenze sull'efficacia diretta della normativa europea, che sono emerse nei diversi gradi di giudizio».

Ma anche questa affermazione si presta a rilievi critici.

Scrive Ruggeri (a. Ruggeri, La doppia pregiudizialità torna ancora una volta alla Consulta, cit., 1349-1350): «Se s'intende avere riguardo alla compatibilità con il diritto dell'Unione, il riferimento obbligato per il giudice comune non è la Consulta, ma la Corte dell'Unione. […]. Competenza della Corte di giustizia che, ovviamente, deve riaffermarsi ove il dubbio investa il carattere effettivamente autoapplicativo della normativa sovranazionale».

Un secondo argomento (che possiamo definire classico) è quello della “certezza del diritto”. Si legge nel punto 6.5 del Considerando in diritto della sentenza n. 181/2024: «la declaratoria di illegittimità, proprio perché trascende il caso concreto da cui ha tratto origine, salvaguarda in modo efficace la certezza del diritto, valore di sicuro rilevo costituzionale» (viene richiamata la sentenza n. 15/2024).

Considerazione ribadita nel punto 3.5 (Considerato in diritto) della sentenza n. 1/2025: «Infine, una pronuncia di incostituzionalità, nel caducare un requisito che ha valenza generale, consente di porre rimedio alle incongruenze di una disciplina che per tutti, cittadini e stranieri, prescrive il requisito della residenza decennale. Si scongiura così il rischio delle “discriminazioni a rovescio”, che una disapplicazione, circoscritta ai soggiornanti di lungo periodo tutelati dalla direttiva 2003/109/CE, non mancherebbe di generare a danno degli altri beneficiari delle provvidenze».

Certezza del diritto che, come rileva Ruggeri (a. Ruggeri, La doppia pregiudizialità torna ancora una volta alla Consulta, cit., 1348), deriverebbe solo dall'adozione di decisioni di accoglimento, non pure a quelle di rigetto, comunemente riconosciute inidonee a produrre effetti generali.

A tale considerazione critica si può aggiungere un secondo argomento.

Le sentenze della Corte di giustizia, tradizionalmente, attenevano all'interpretazione dei testi comunitari.

L'oggetto del rinvio pregiudiziale è, però, profondamente mutato. Non si tratta più (o, almeno, soltanto) di chiedere alla Corte di giustizia di interpretare il diritto dell'Unione europea.

Il quesito (formulato nei termini di: se tali norme del diritto dell'Unione ostino a che sia applicata la tale norma del diritto nazionale) comporta che la Corte di giustizia debba effettuare una diretta valutazione della compatibilità della norma interna rispetto a quella dell'ordinamento europeo secondo uno schema simile a quello utilizzato dal giudice nazionale quando solleva una questione di legittimità costituzionale.

In tal modo, «la funzione della Corte di giustizia, che pure formalmente non si pronuncia sulla legge interna (né sulla sua interpretazione, rimessa ai giudici interni, né sulla sua validità) diviene in sostanza del tutto assimilabile ad un sindacato accentrato di conformità delle leggi interne a vincoli che esse incontrano (nella specie il vincolo del rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario, che sul piano interno si fonda sull'art. 11 e sull'art. 117, comma 1, della Cost.), strutturalmente non dissimile da quello della Corte costituzionale: con l'unica differenza che la pronuncia di quest'ultima, se riconosce l'illegittimità della legge, la dichiara con effetto erga omnes, di cessazione di efficacia della stessa, mentre la pronuncia della Corte di giustizia si limita a imporre al giudice interno di non applicare la legge riconosciuta incompatibile con il diritto comunitario nel caso sottoposto al suo esame, anche se di fatto non potrà non essere seguita, con effetto di disapplicazione della stessa norma interna anche negli altri casi simili». (Cfr. Onida, A cinquanta anni dalla sentenza Costa/Enel. Riflettendo sui rapporti tra ordinamento interno e ordinamento comunitario alla luce della giurisprudenza, in Nascimbene (a cura di), Costa/Enel: Corte costituzionale e Corte di giustizia a confronto, cinquant'anni dopo, Milano, 2015, 46 ss).

Siamo in presenza di una trasformazione del DNA della Corte di giustizia che alla veste di giudice di legittimità (sul piano europeo) sembra aggiungere funzioni da Corte costituzionale europea.

Mutamento di cui non si trova cenno nelle sentenze esaminate.

Ma l'argomento più importante nelle sentenze in esame è quello che giustifica il rinvio pregiudiziale per il “tono costituzionale” (In precedenza, la Consulta con la sentenza n. 63/2019 aveva usato l'espressione “impronta costituzionale”, anziché riferirsi al “tono costituzionale”) della questione.

Nella sentenza n. 1/2025, punto n. 3.1 (Considerato in diritto) si legge: «Questa Corte non potrà esimersi dal rispondere, con gli strumenti che le sono propri e che comprendono una vasta gamma di tecniche decisorie, alle censure che investono la violazione di una norma europea (contenuta nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nei trattati o anche di diritto derivato, come nel caso di specie), che presenti un nesso con interessi o princìpi di rilievo costituzionale, così da assicurare il “tono costituzionale” della questione sollevata».

Lo stesso argomento si trova nella sentenza n. 181/2024, punto 6.3. del Considerato in diritto (e nelle sentenze nn. 7 e 21 del 2025) che richiama, in motivazione, la sentenza della Corte di giustizia C-350/2020. Si legge nella motivazione: «Ove, però, il giudice comune decida di sollevare una questione di legittimità costituzionale, questa Corte non potrà esimersi dal rispondere, con gli strumenti che le sono propri e che comprendono una vasta gamma di tecniche decisorie, alle censure che investono la violazione di una norma europea (contenuta nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nei trattati o anche di diritto derivato, come nel caso di specie), che presenti un nesso con interessi o princìpi di rilievo costituzionale, così da assicurare il “tono costituzionale” della questione sollevata.

In questo caso, come rilevato dalla stessa Corte di giustizia, giudice del rinvio non è il giudice chiamato a pronunciarsi direttamente sulle controversie principali, bensì il giudice costituzionale «a cui è stata rimessa una questione di puro diritto – indipendente dai fatti addotti dinanzi al giudice di merito – questione alla quale esso deve rispondere alla luce sia delle norme di diritto nazionale che delle norme del diritto dell'Unione al fine di fornire non solo al proprio giudice del rinvio, ma anche all'insieme dei giudici italiani, una pronuncia dotata di effetti erga omnes, vincolante tali giudici in ogni controversia pertinente di cui potranno essere investiti. In tale contesto, l'interpretazione del diritto dell'Unione richiesta dal giudice del rinvio presenta un rapporto con l'oggetto della controversia di cui è investito che riguarda esclusivamente la legittimità costituzionale di disposizioni nazionali rispetto al diritto costituzionale nazionale letto alla luce del diritto dell'Unione (CGUE, grande sezione, sentenza 2 settembre 2021, in causa C‑350/20, OD. e altri)».

Il ricorso al concetto di tono costituzionale, in origine elaborato dalla dottrina a proposito dei conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato (Mezzanotte, Le nozioni di potere e di conflitto nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1979, I, 110 ss.), per il suo contenuto «vago e sfuggente, appare troppo generico, si presta a letture molto divergenti e non risulta facilmente declinabile in relazione alle questioni concernenti l'effetto diretto delle norme dell'Unione» (Cfr. Ferraro, La Consulta di affida al “tono costituzionale” per estendere il suo controllo (anche) sulle norme dell'Unione provviste di effetto diretto, in Eurojus, n. 4-2024, 166).

In sostanza un concetto quale strumento per difendere attribuzioni di scarso “pregio” costituzionale e impedire l'accesso indifferenziato alla Corte costituzionale (Bin, “Tono costituzionale” del conflitto vs “tono regionale” della Repubblica, in Le Regioni, 1998, 447) potrebbe avere l'effetto opposto rispetto all'obiettivo perseguito e far aumentare in senso esponenziale i giudizi di legittimità costituzionale.

Certo, la Consulta ha cura di ribadire che: «In un sistema improntato a un concorso di rimedi, destinato ad assicurare la piena effettività del diritto dell'Unione e, per definizione, ad escludere ogni preclusione, il sindacato accentrato di costituzionalità non si pone in antitesi con un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo, ma con esso coopera nella costruzione di tutele sempre più integrate». Si legge nel punto 3.1 (Considerato in diritto) della sentenza n. 1/2025. Sul tema si veda De Pasquale e Pallotta, In tempi di sovranismo la Consulta difende il primato del diritto dell'Unione europea (e l'autonomia dei giudici), in Eurojus, n. 4-2024.10. Prima del deposito delle sentenze esaminate autorevole dottrina (Rossi, Un dialogo da giudice a giudice. Rinvio pregiudiziale e ruolo dei giudici nazionali nella recente giurisprudenza della Corte di giustizia, in AISDUE, 23 maggio 2022, 873) riteneva che il problema della “doppia pregiudizialità” non sembrasse costituire un problema fra la Corte costituzionale e la Corte di giustizia. Da un lato, la Corte costituzionale italiana, a partire dalle sentenze nn. 20/2019 e 63/2019 ha esplicitamente dichiarato che, anche in presenza di un rinvio alla Consulta, i giudici comuni possono sottoporre alla Corte di giustizia sulla medesima disciplina qualsiasi questione pregiudiziale che ritengano necessaria, rimettendo di fatto ai giudici nazionali la scelta di rivolgersi prima all'una o all'altra Corte. Dall'altro lato, per la Corte di giustizia, ciò che conta è che tutti i giudici degli Stati membri siano liberi di effettuare, in qualsiasi momento lo ritengano necessario, il rinvio pregiudiziale e che, i giudici di ultima istanza adempiano l'obbligo di effettuare tale rinvio, nei termini citati nella sentenza Consorzio Italian Management”.

E la stessa eliminazione del termine “ineludibile” (Rilevato da Mastroianni, La sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2024, in tema di rapporti tra ordinamenti, ovvero la scomparsa dell'art. 11 della Costituzione, in Eurojus.it, del 13 gennaio 2025 che pone in evidenza come «dal punto di vista dei principi costituzionali, l'accento sarà posto sull'assenza di richiami alla disposizione che, alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale, è alla base della partecipazione dell'Italia al sistema di integrazione europea, vale a dire l'art. 11 della Costituzione») utilizzato nella sentenza n. 181/2024 per giustificare il ricorso al sindacato accentrato aiuta a sostenere che ci si trovi di fronte a un criterio “preferenziale” e non certamente univoco (eliminazione del termine nelle sentenze nn. 1 e 7 che induce Ruggeri in La doppia pregiudizialità torna ancora una volta alla Consulta, cit., 1351 a ritenere che il “tono costituzionale” indichi un “criterio di mera preferenza della competenza”).

“Preferenza” che richiederebbe il concorso (non è chiaro se cumulativo o meno) di alcune condizioni:

a) incertezze interpretative della normativa vigente (“si presume, interna ed europea” Mastroianni, La sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2024, cit. 10);

b) che la pubblica amministrazione continui ad applicare la disciplina controversa;

c) che le questioni interpretative siano “foriere di un impatto sistemico, destinato a dispiegare i suoi effetti ben oltre il caso concreto”;

d) che la fattispecie richieda la necessità di effettuare un bilanciamento tra principi di carattere costituzionale.

Resta, però, il fatto che rimettere alla scelta discrezionale di ogni singolo giudice il “rimedio più appropriato” (Si legge nel punto 3.1 della sentenza n. 1/2025: «Sarà il giudice a individuare il rimedio più appropriato, ponderando le peculiarità della vicenda sottoposta al suo esame. L'interlocuzione con questa Corte, chiamata a rendere una pronuncia erga omnes, si dimostra particolarmente proficua, qualora l'interpretazione della normativa vigente non sia scevra di incertezze o la pubblica amministrazione continui ad applicare la disciplina controversa o le questioni interpretative siano foriere di un impatto sistemico, destinato a dispiegare i suoi effetti ben oltre il caso concreto, oppure qualora occorra effettuare un bilanciamento tra principi di carattere costituzionale») costringe chi deve esaminare una questione di “doppia pregiudizialità” a scelte difficili ed estremamente opinabili (in presenza di disposizioni dell'Unione europea dotate di efficacia diretta) specie in materia penale (Lo segnala Ruggeri, Verso l'obbligatorietà del sindacato accentrato sulle questioni di “eurounitarietà-costituzionalità” in materia penale? a prima lettura di Corte cost. n. 7/2025, in giurcost.org, del 10 febbraio 2025).

Sul tema si veda la sentenza CGUE 24 gennaio 2012, C-282/2010. Sul tema si veda Piccone, Primato e pregiudizialità. Il ruolo dell'interpretazione conforme, in Ferraro e Iannone (a cura di), Il rinvio pregiudiziale, cit., 325 ss.).

In questo contesto, infine, non viene chiarito quale spazio abbia la c.d. interpretazione conforme alle norme dell'Unione europea che, nella giurisprudenza della Corte di giustizia (Sul tema si veda la sentenza CGUE 24 gennaio 2012, C-282/10; Piccone, Primato e pregiudizialità. Il ruolo dell'interpretazione conforme, in Ferraro e Iannone (a cura di), Il rinvio pregiudiziale, cit., 325 ss.), rende residua l'applicazione del rimedio della “non applicazione”; utilizzabile solo quando non risulti possibile alcuna interpretazione conforme al diritto dell'Unione europea.

Conclusioni. Un cantiere aperto

L'orientamento esaminato evidenzia il ruolo sempre più attivo delle Corti costituzionali di dare forma ad uno spazio costituzionale europeo.

In sostanza, come ricorda il giudice costituzionale Pitruzzella nel saggio più volte citato (Pitruzzella, La costruzione dello spazio costituzionale europeo nel “dialogo” tra Corte di giustizia e Corti costituzionali, cit.) il giudice “sarebbe libero di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e disapplicare la legge oppure di sollevare una questione di legittimità costituzionale. Tale questione di costituzionalità sarebbe posta sulla base dell'art. 117, comma 1, Cost., purchè sia salvaguardato il “tono costituzionale” del conflitto, che fa entrare in gioco non necessariamente le disposizioni costituzionali sui diritti fondamentali ma il collegamento con una qualsiasi norma costituzionale”.

 Orientamento da leggersi in parallelo con “l'attrazione nel giudizio di costituzionalità del controllo sulla compatibilità comunitaria della legge – naturalmente nel rispetto dei ricordati vincoli posti dalla giurisprudenza di Lussemburgo – e il connesso uso da parte della Corte costituzionale del rinvio pregiudiziale, che permette di interloquire direttamente con al Corte di giustizia” (Bogdandy, Il diritto europeo oltre “l'Unione sempre più stretta”: ricostruzione del concetto e della metodologia comparativa della Corte di giustizia, in Il diritto dell'Unione europea, 1, 2017, 9 ss.).

Il nuovo ruolo della Consulta deve, però, integrarsi all'interno di uno spazio giuridico comune, coerente con i valori dell'art. 2 TUE.

Concetto che mette in evidenza il ruolo fondamentale dei diversi ordinamenti nazionali per l'unità europea assicurando, però, un ruolo centrale alla Corte di giustizia europea”.

È bene segnalare, peraltro, un'evoluzione del diritto dell'Unione e, in particolare, della natura del procedimento pregiudiziale avanti la Corte di giustizia.

Un procedimento inizialmente concepito come una procedura di collaborazione giudiziaria tra pari si è sviluppata progressivamente “in una procedura che pone maggiormente l'accento sulla costruzione del precedente ai fini dell'uniformità sistemica” (Bobek, nella veste di Avvocato generale, nella causa C-561/19, conclusioni del 15 aprile 2021).

Ciò pone l'accento sulla finalità di ampio respiro della pronuncia della Corte di giustizia come forma di garanzia dell'interpretazione uniforme e dell'ulteriore sviluppo del diritto.

In questo contesto, ferma restando la possibilità del controllo di costituzionalità per violazione dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili della persona, la prima parola dovrebbe spettare alla Corte di giustizia quando entrano in gioco questioni generali di interpretazione del diritto dell'Unione che si pongono come “prevalenti” rispetto all'esigenza di un bilanciamento di principi di carattere costituzionale.

In altre parole, ove il “tono europeo” prevalga su quello “costituzionale”. Specie ove sussistano più interpretazioni ragionevolmente possibili su cui non si formata una “giurisprudenza consolidata” della Corte di giustizia.

La materia è in costante evoluzione e occorre attendere ulteriori sviluppi.