Giurisdizione sulla domanda di indennizzo per l’imposizione dei vincoli ambientali derivanti dall’istituzione dei Parchi Nazionali

La Corte di appello di Potenza confermava la decisione del Tribunale di Lagonegro che dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nella controversia azionata dai ricorrenti eredi e proprietari di un'area inclusa all'interno dell'Ente Parco Nazionale del Pollino. I ricorrenti avevano convenuto l'Ente Parco del Pollino per il riconoscimento giudiziale dell'indennizzo ex art. 15 della l. n. 394/1991 (Legge quadro sulle aree naturali protette) in quanto lamentavano che l'imposizione dei vincoli ambientali, sostanzialmente ablativi del loro diritto di proprietà, pur senza contestarne la legittimità, impedivano l'attività agro-silvo-pastorale determinando lo svuotamento permanente del loro diritto di proprietà. L'Ente Parco eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il giudice di primo grado declinava la giurisdizione perché l'art. 15 della l. n.394/1991 contemplava un potere discrezionale della P.A. sull'an e sul quantum dell'indennizzo per cui la posizione vantata dagli attori era di interesse legittimo. La Corte di merito confermava la decisione, visto che l'art.15, comma 2, citato, non pone un obbligo all'indennizzo, ma una facoltà discrezionale della P.A. Gli eredi ricorrenti proponevano ricorso per cassazione.

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente richiamato il principio consolidato secondo il quale  la giurisdizione si determina sulla base della domanda e che, ai fini del riparto, rileva il petitum sostanziale, che deve essere individuato non solo in funzione della pronuncia che si chiede al giudice, ma soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice, con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui sono espressione.

Quindi., dopo aver ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, sulla natura dei vincoli conformativi della proprietà per la tutela ambientale, è stata richiamata la giurisprudenza costituzionale che esclude che i limiti alla proprietà per la tutela ambientale ricadano nell'ambito dell'art. 42, terzo comma, Cost. e abbiano natura espropriativa richiedendo, per questo, un indennizzo. A differenza dei vincoli urbanistici derivanti da scelte della pubblica amministrazione, che condizionano discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli ambientali esprimono le caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrarne l'esistenza, in attuazione dell'art. 42, secondo comma, Cost., ossia determinano per legge il regime del diritto di proprietà.

Con riferimento specifico ai Parchi, le Sezioni Unite hanno chiarito che l'art. 11, comma 3, della legge n. 394/199, stabilisce che la tutela dell'ambiente assume, per specifica scelta del legislatore, rilievo preminente su qualsiasi altro interesse, per cui sono vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati. Eventuali deroghe ai divieti stabiliti possono essere previste con il Piano per il parco adottato dall'ente Parco ai sensi dell'art. 12 della legge n.394/1991, per cui solo i vincoli derivanti dal Piano, alle attività agro-silvo-pastorali ritenute compatibili, dall'Ente Parco, in deroga al divieto generale possono essere indennizzati sulla base di princìpi equitativi e secondo i criteri indicati dall'art. 15, comma 2, legge n. 394/1991.

Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale richiamato, le Sezioni Unite hanno osservato che il petitum sostanziale non involge l'esercizio del potere pubblico ma la lesione della posizione di diritto soggettivo per la conformazione legale del diritto di proprietà. I ricorrenti hanno fatto valere una posizione di diritto soggettivo, incondizionata ed automatica, a percepire l'indennizzo per il pregiudizio subito alle facoltà dominicali in ragione del vincolo ambientale ricognitivo e conformativo ex lege. La controversia non concerne l'eventuale mancato esercizio da parte dell'Amministrazione del potere discrezionale di regolamentazione delle attività compatibili in deroga al divieto generale, come previsto dagli artt. 11 e 12 della legge n.394/1991. 

In particolare, le Sezioni Unite hanno ritenuto che l'individuazione del giudice munito di giurisdizione sia agevolata dal fatto che il petitum, la causa petendi e tutte le argomentazioni svolte sono collegate alla allegazione della esistenza del diritto pieno di proprietà e al preteso pregiudizio subito dallo stesso. Infatti, la controversia non concerne l'eventuale mancato esercizio dell'Amministrazione del potere discrezionale di regolamentare le attività compatibili in deroga al divieto generale, ai sensi degli artt. 11 e 12 della legge n.394/1991.   

In conclusione, le Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, ai sensi dal combinato disposto degli artt. 382, primo comma, 383, terzo comma e 353, c.p.c., previo accoglimento del ricorso, ha cassato la sentenza impugnata della Corte di appello di Potenza, con rinvio al Tribunale di Lagonegro in diversa composizione.