Atti processuali digitali degli ausiliari del giudice (PAT)

Inquadramento

Il processo amministrativo tradizionalmente inteso, incentrato sullo “scambio” di produzioni documentali, tra non molto cederà il posto ad un processo amministrativo telematico in senso stretto con l'emanazione del d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico.

Il d.P.C.M. in oggetto non può essere letto isolatamente in quanto trova suoi immediati precursori:

• nell'art. 136, comma 2 c.p.a. sulle copie informatiche degli atti depositati in formato cartaceo;
• nell'art. 13 dell'Allegato n. 2 intitolato al “Processo telematico”, che rinvia ad un d.P.C.M. di futura adozione per le regole tecniche sul processo telematico (quello che oggi, a sei anni di distanza dalla previsione, è, appunto, il d.P.C.M. n. 40/2016);
• nell'art. 136, comma 2-bis c.p.a., sebbene integrato in un secondo momento nel tessuto codicistico, sulla cui attuazione si gioca la partita decisiva per la realizzazione del processo telematico.

L'informatizzazione realizzata con il Codice del processo amministrativo, e in particolare con l'art. 136, comma 2, c.p.a., è stata soltanto parziale in quanto i documenti informatici di cui si parla sono unicamente “copia” di quelli, cartacei, già depositati al Tar o al Consiglio di Stato (a sua volta, in originale e in copie). Proprio in quanto non viene in rilievo un documento realizzato in forma digitale ma soltanto un duplicato informatico di un documento cartaceo, il difensore è obbligato ad attestare la conformità del contenuto della versione elettronica a quella cartacea.

L'atto processuale digitale

L'emanazione del “Regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico” (detto, appunto, PAT) cui rinvia l'art. 13 delle Norme attuative c.p.a. è il presupposto affinché l'art. 136, comma 2-bis c.p.a. sulla sottoscrizione con firma digitale di tutti gli atti processuali venga attuato e non resti lettera morta: solo nell'ambito di una cornice processuale rigorosamente definita in senso tecnico è possibile che trovi spazio l'atto processuale digitale. Questo perché l'atto digitale non è semplicemente un atto formato con strumenti informatici, ma è proprio l'esercizio in via telematica della funzione giurisdizionale, in tutte le sue manifestazioni.

L'obiettivo principale da raggiungere con l'entrata in vigore del “processo amministrativo telematico” infatti risiede nell'attribuire al flusso documentale digitale un “valore sostitutivo” ad ogni effetto legale, della documentazione cartacea e delle trasmissioni “a mani”; soltanto in questo modo l'informatizzazione è in grado di svolgere il suo vero ruolo di strumento evolutivo, e non di orpello aggiuntivo alle procedure tradizionali.

Prima di esaminare puntualmente le disposizioni sulla redazione e il formato degli atti processuali delle parti e degli organi ausiliari del giudice contenute nelle norme tecniche di cui allo Schema di regolamento citato, occorre procedere con il metodo applicato in precedenza, vale a dire ricercare la legge di copertura.

Questa volta la fonte attributiva del valore legale al documento processuale non ha una matrice processuale, trattandosi invero di norme di diritto sostanziale.

La prima fonte con cui si è provveduto a definire i concetti di “documento informatico” e di “firma digitale” è stata la l. 15 marzo 1997 n. 59 (art. 15, comma 2) a cui ha fatto immediatamente seguito il d.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 (art. 1, lett. a) che ha definito i concetti di documento informatico e di firma digitale.

Il “documento informatico” è, in quella sede, definito come rappresentazione giuridica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti, mentre la “firma digitale” è la sottoscrizione in forma virtuale del documento, quale risultante di una procedura informativa di validazione basata su un sistema di chiavi asimmetriche a coppia, una pubblica e l'altra privata, che consente al sottoscrittore tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica di comprendere e verificare la provenienza e l'integrità del documento informatico.

Il d.P.R. n. 513/1997, peraltro, per la prima volta, oltre a definire il concetto di documento informatico digitalmente sottoscritto ha avuto il pregio di sancire formalmente l'equipollenza di un documento formato con strumenti informatici ad un documento formato con i tradizionali strumenti cartacei «a tutti gli effetti di legge».

Tuttavia con l'entrata in vigore di un atto avente forza di legge, e precisamente il d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, il cd. Codice dell'amministrazione digitale (cd. CAD) si è perfezionato sia il concetto di “documento amministrativo informatico”, cioè dell'«atto formato dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici» (art. 23-ter), che di firma digitale distinta sia dalla firma elettronica “avanzata” che da quella “qualificata”. La diffusione di questi strumenti rappresenta un “diritto” dei cittadini e delle imprese che ha ad oggetto «l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni, con i soggetti di cui all'art. 2, comma 2 (vale a dire le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione e individuate dall'ISTAT) e con i gestori di pubblici servizi ai sensi di quanto previsto dal presente codice».

Nell'ambito di tale cornice di principi, come si è anticipato, il legislatore del 2012, forte dell'equiparazione giuridica del documento informatico a quello tradizionale e alla luce delle applicazioni dello strumento della firma digitale, ha introdotto, all'art. 136, comma 2-bis, nel nostro ordinamento il (rivoluzionario) concetto di “atto processuale digitale”.

L'atto processuale digitale si differenzia sia dalla copia informatica dell'atto di cui all'art. 136 comma 2, c.p.a., che dall'atto sottoscritto con firma digitale quale strumento di trasmissione della copia informatica del documento analogico. Si tratta infatti di qualcosa di molto più dirompente: è una vera e propria “natività digitale”, ovvero sia gli atti di parte che i provvedimenti del giudice, nonché tutte le attività processuali conseguenti sono redatti direttamente e successivamente pubblicati sul sito web della pubblica amministrazione, previa “sottoscrizione digitale”. Il documento, in altre parole, viene ad esistere e a produrre effetti giuridici solo a partire dal momento in cui venga sottoscritto digitalmente.

L'atto processuale digitale è, dunque, un “documento informatico” sottoscritto con “firma digitale”. Il “documento informatico” è «la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti» (art. 1, comma 1, lett. m), del Regolamento) che, ai sensi dell'art. 20 CAD, è idoneo «a soddisfare il requisito della forma scritta» e, quando è sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, «ha l'efficacia prevista dall'art. 2702 c.c.» (art. 2 CAD). Le regole tecniche in materia di formazione e conservazione dei documenti informatici sono previste dal d.P.C.M. 3 dicembre 2013 e dal d.P.C.M. 13 novembre 2014.

La “firma digitale” di cui trattasi è quella codificata per la prima volta con il d.P.R. n. 513/1997, ovvero «la firma elettronica basata su un certificato qualificato e un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e l'altra privata, correlate tra loro, in guisa che il titolare tramite la chiave privata ed il destinatario tramite la chiave pubblica possano verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici» e segue le regole tecniche di cui al d.P.C.M. 22 febbraio 2013 (art. 1, lett. i), del Regolamento).

Detta firma, «deve riferirsi in maniera univoca ad un solo soggetto ed al documento o all'insieme di documenti cui è apposta o associata» (art. 24, comma 1, CAD) ed «integra e sostituisce l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente» (art. 24, comma 2, CAD).

La redazione degli atti processuali digitali degli ausiliari del giudice

Con specifico riguardo al tema delle modalità di redazione degli atti processuali degli ausiliari del giudice, le norme di riferimento sono contenute agli artt. 9 d.P.C.M. n. 40/2016 (con riferimento agli ausiliari) e art. 10 d.P.C.M. n. 40/2016 (con riferimento al Segretario) del Regolamento e puntualizzate agli artt. 6 e 12 dell'All. A) delle Specifiche tecniche.

Tutti gli atti processuali degli ausiliari del giudice debbono avere carattere digitale e, cioè, debbono essere redatti in formato di documento informatico e sottoscritti con firma digitale. L'art. 9 d.P.C.M. n. 40/2016 indica espressamente il ricorso introduttivo, le memorie, i motivi aggiunti con riguardo agli atti delle parti ma conclude con una clausola aperta comprensiva di «qualsiasi altro atto del processo».

Più precisamente l'art. 10, comma 1,d.P.C.M. n. 40/2016 prescrive che deve essere redatto come documento informatico e sottoscritto con firma digitale «il processo verbale dell'udienza pubblica e dei procedimenti in camera di consiglio» a cura di chi presiede l'udienza (sul punto si rinvia alla Bussola “Atti processuali digitali del giudice PAT”) e dal «Segretario d'udienza» (comma 1).

L'atto così redatto è poi conservato con modalità informatiche.

Il comma 2 dell'art. 10 del Regolamento chiarisce che gli atti del Segretario sono sottoscritti con firma digitale e acquisiti al fascicolo informatico. Con riguardo, invece, alla redazione degli atti processuali ad opera del Segretario di udienza le modalità informatichesono descritte dall'art. 10 delle Specifiche tecniche: gli atti sono caricati nel SIGA in formato pdf previa sottoscrizione con firma digitale.

Una volta formati con queste modalità, essi vengono poi inseriti sia nel fascicolo informatico che nella sezione del SIGA relativa alle “udienze”, a cui possono accedere solo gli utenti abilitati.

Tali modalità devono essere osservate anche nei processi verbali proposti ai sensi dell'art. 10 d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574 (avente ad oggetto le «Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di uso della lingua tedesca e della lingua ladina nei rapporti dei cittadini con la pubblica amministrazione e nei procedimenti giudiziari»).

Pertanto anche il Segretario d'udienza, insieme alle parti e agli organi giudiziari è uno dei protagonisti del nuovo volto del PAT, a partire dalla fase della sperimentazione.

Tutti gli attori del PAT, ivi incluso il Segretario, hanno proprie credenziali, che consentono loro di accedere ai portali ad essi riservati e di monitorare quanto depositato a mezzo PEC, nonché caricare quanto di propria specifica competenza.

Vi è da chiarire, inoltre, che i provvedimenti del giudice, come noto, sono collegiali (sul punto si rinvia alla Bussola “Atti processuali digitali del giudice PAT”). In tal caso, ai fini di un'esatta sottoscrizione, la norma prevede che gli stessi, redatti dall'estensore, debbano essere da questi sottoscritti con firma digitale e trasmessi telematicamente al Presidente del Collegio giudicante, che, a sua volta, li sottoscrive - sempre digitalmente - per poi trasmetterli alla Segreteria per il deposito (art. 7, comma 1, d.P.C.M. n. 40/2016).

In tal caso, la modalità di apposizione della firma digitale sarà del tipo “firme multiple” come stabilito dall'art. 12, comma 7 delle Specifiche Tecniche, e pertanto prevede la possibilità che uno o più soggetti firmino, ognuno con la propria chiave privata.

L'attività di pubblicazione dei provvedimenti è, invece, esclusivamente curata da parte del Segretario di sezione.

Infatti, si prevede che il documento informatico, sottoscritto dal Segretario di sezione con propria firma digitale, sia depositato nel fascicolo informatico e poi pubblicato nel

SIGA

e nel sito istituzionale di giustizia amministrativa, con le cautele previste a tutela della privacy (art. 7, comma 2,d.P.C.M. n. 40/2016).

Il comma 5 dell'art. 5 delle Specifiche Tecniche precisa, sul punto, che il Segretario della Sezione pubblica digitalmente il provvedimento giurisdizione, depositandolo nel fascicolo informatico, momento nel quale il sistema SIGA assegna automaticamente il numero e la data del provvedimento.

Dalla lettura della norma si evince che il procedimento di pubblicazione resta sostanzialmente immutato, così ricalcando la modalità descritta dal codice del processo amministrativo e dalle altre norme afferenti il processo – e diversamente non avrebbe potuto essere! –, essendo introdotta quale unica differenza la regola generale della firma digitale dei provvedimenti, in vece della firma autografa, il cui utilizzo non viene però del tutto escluso.

È stata introdotta, difatti, in via di eccezione, nel momento in cui venga attestato dal responsabile del SIGA «che il sistema informatico non è in grado di ricevere il deposito telematico degli atti» (art. 7, comma 3, d.P.C.M. n. 40/2016).

Si tratta di un'unica ipotesi, esattamente circoscritta e limitata all'unico caso indicando, così dovendosi ritenere escluse ulteriori deroghe.

Il provvedimento, in questo unico caso, sarà redatto su supporto cartaceo e sarà il Segretario ad estrarne copia informatica con le modalità descritte dal comma 5 dell'art. 12 delle Specifiche Tecniche, come più sopra descritto.

In questo caso, ai fini di una corretta pubblicazione, il Segretario dovrà attestare con propria firma digitale la conformità all'originale per poi poter procedere alla pubblicazione attraverso l'inserimento nel

SIGA.

Con gli articoli in questione si compie un ulteriore (e decisivo) passo in avanti verso la piena digitalizzazione del sistema amministrativo: anche il processo verbale dell'udienza pubblica e i procedimenti in camera di consiglio devono essere redatti sotto forma di documento informatico sottoscritto con firma originale ad opera di chi presiede, rispettivamente, l'udienza ovvero la camera di consiglio e dal Segretario di udienza (art. 10 d.P.C.M. n. 40/2016).

Il formato degli atti processuali degli ausiliari del giudice

La disciplina circa il formato degli atti degli ausiliari del giudice tra cui il Segretario d'udienza è contenuta all'art. 10 d.P.C.M. n. 40/2016.

Ivi si prevede che gli atti di cui all'art. 10 d.P.C.M. n. 40/2016, prodotti in formato PDF e sottoscritti con firma digitale, vengano redatti dal Segretario utilizzando apposita funzionalità del

SIGA, alla quale egli accede con le proprie credenziali (combinato disposto dei commi 1 e 2).

Detti atti, una volta redatti, sono poi inseriti nei fascicoli informatici (ove sono conservati) nonché nella Sezione del

SIGA denominata «udienze», accessibile esclusivamente agli utenti abilitati.

Più nel dettaglio in relazione al formato degli atti del Segretario, le Specifiche tecniche impongono rigidi vincoli di forma agli atti processuali trasmissibili nell'ambito di quel complesso sistema informativo della giustizia amministrativa che è il

SIGA e ciò al fine di preservarne e garantirne la funzionalità. I formati indicati dall'art. 12 delle Specifiche tecniche, a loro volta, «non possono contenere restrizioni al loro utilizzo per selezione e copia integrale o parziale» (comma 2).

I formati prescritti per gli atti del processo sono i seguenti:

a) PDF ottenuto da trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti. Non è ammessa la scansione di copia per immagine, fatta eccezione per gli atti di cui ai successivi commi 3 e 4;

b) testo piano senza formattazione (estensione TXT);

c) testo formattato (estensione RTF);

d) archivio compresso WinZip (estensione zip) o WinRAR (estensione rar) (art. 12, comma 1, Specifiche tecniche).

Mentre per gli atti degli ausiliari del giudice sono ammessi tutti i formati ivi prescritti, per quelli del Segretario, invece, è imposto il formato in pdf. In tal caso, infatti, la norma speciale contenuta all'art. 10 delle Specifiche tecniche prevale su quella generale di cui all'art. 12.