Adunanza Plenaria: è ammissibile la notifica a mezzo PEC nel processo amministrativo

La notificazione del ricorso instaurativo del processo amministrativo può avvenire per posta elettronica certificata (PEC), nel rispetto delle disposizioni che la regolano, anche prima dell'adozione del d.P.C.M., 16 febbraio 2016, n. 40 ed indipendentemente dall'autorizzazione presidenziale, di cui all'art. 52, comma 2, del c.p.a..

Il Consiglio di Stato si è - finalmente - espresso sull'ammissibilità della notifica a mezzo PEC, nel sistema anteriore l'entrata in vigore del PAT, con la pronuncia dell'Adunanza Plenaria del 19 settembre 2017.

La questione era stata rimessa dalla sezione III del Consiglio di Stato con ordinanza, 23 marzo 2017, n. 1322, nell'ambito di un giudizio d'appello avente ad oggetto una pronuncia con la quale il TAR Puglia aveva ritenuto irricevibile un ricorso notificato telematicamente in data anteriore l'entrata in vigore del PAT.

La Terza Sezione del Consiglio di Stato, rilevata la «evidente spaccatura nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato» ha chiesto al massimo consesso della Giustizia Amministrativa di risolvere la questione di rito.

Negli ultimi anni la questione dell'ammissibilità della notificazione a mezzo posta elettronica certificata ha diviso sia i TAR che le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. L'impossibilità di addivenire a un approdo sicuro, nell'alternarsi di pronunce di segno contrario, ha provocato ripercussioni non banali nel processo di digitalizzazione della Giustizia Amministrativa.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia in esame si inserisce nell'acceso dibattito giurisprudenziale, recependo l'orientamento maggioritario e favorevole già espresso dal Consiglio di Stato nella sentenza, 10 agosto 2016, n. 3565.

Vale la pena ripercorrere la ricostruzione delle contrapposte soluzioni giuridiche in materia, così come ricostruita dall'Adunanza Plenaria.

Gli argomenti dell'orientamento sfavorevole erano essenzialmente due: da un lato, un'applicazione restrittiva della l. n. 53/1994, dall'altro, l'inclusione delle notifiche PEC tra le forme di notificazione di cui all'art. 52, comma 2, c.p.a..

In primo luogo, per quanto riguarda l'argomento della non immediata applicabilità della notifica a mezzo PEC, tale tesi si fonda su quanto disposto dall'art. 16-quater, comma 3, d.l. 18 ottobre 2012, n. 179. Secondo tale orientamento, la possibilità concreta per il difensore di effettuare notificazioni a mezzo PEC sarebbe stata subordinata all'entrata in vigore della disciplina tecnica prevista, per la giustizia amministrativa, dal decreto di cui all'art. 13, disp. att., al c.p.a..

Si tratta del d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40, recante il regolamento del processo amministrativo telematico, la cui disciplina è entrata in vigore solo a partire dall'1 gennaio 2017, in virtù di quanto previsto dal combinato disposto degli artt. 21 d.P.C.M. n. 40/2016 e 2, comma 1, d.l. 30 giugno 2016, n. 117.

Tale interpretazione restrittiva della l. n. 53/1994 ha comportato, in passato, gravi conseguenze processuali. È nota la sentenza del Consiglio di Stato che, in assenza delle citate regole tecniche, ha considerato addirittura inesistente la notifica effettuata telematicamente (Cons. Stato, sez. III, sent. 20 gennaio 2016, n. 189 v. M. Bombi, Processo amministrativo: appello irricevibile se notificato via PEC, in www.ilProcessotematico.it). Tale pronuncia non è rimasta isolata, dal momento che anche alcuni TAR hanno ritenuto la notifica a mezzo PEC non immediatamente applicabile al processo amministrativo, seppur limitandosi a dichiarare la nullità. In tal modo, il dibattito giurisprudenziale si è spostato sull'individuazione dei casi di concessione della rinnovazione della notifica per errore scusabile (TAR Lombardia, sez. IV, sent. 24 ottobre 2016, n. 1950; TAR Campania, sez. IV, ord. 25 febbraio 2016, n. 1063) o di sanabilità della notifica per avvenuta costituzione dell'Amministrazione intimata (TAR Campania, sez. VIII, sent. 8 marzo 2016, n. 1222).

Secondo le citate pronunce, quindi, la notifica PEC prima dell'entrata in vigore del PAT rientrerebbe tra le forme speciali di notificazione e, di conseguenza, sarebbe ammissibile solo se autorizzata ex art. 52, comma 3, l. n. 104/2010 dal Presidente del Tribunale, al quale spetterebbe il compito di individuare le modalità applicative «anche per relationem» (in tal senso: Cons. Stato, sez. III, sent. 20 gennaio 2016, n. 189; TAR Veneto, sez. III, sent. 27 marzo 2015, n. 369).

L'orientamento giurisprudenziale favorevole, e per stessa ammissione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nettamente prevalente, ha invece valorizzato il principio di cui all'art. 1 l. n. 53/1994. Secondo tale norma, l'avvocato può eseguire la notificazione «di atti in materia amministrativa» e, pertanto, parte della giurisprudenza ha ritenuto direttamente applicabile tale inciso, a prescindere dall'introduzione e piena attuazione del PAT (in tal senso: TAR Campania, sez. IV, sent. 15 aprile 2016, n. 1864; TAR Lazio, sez. I, sent. 20 luglio 2016, n. 8625; Cons. Stato, sez. III, sent. 10 agosto 2016, n. 3565).

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la pronuncia in commento, ha definitivamente acclarato la natura di mezzo ordinario di notificazione riconosciuta alla notifica a mezzo PEC anche nel sistema processuale antecedente il 1 gennaio 2017. In particolare, i giudici di Palazzo Spada hanno negato che l'art. 16-quater d.l. n. 179/2012 potesse produrre un effetto di “paralisi” della notifica a mezzo PEC.

La pronuncia dell'Adunanza Plenaria pone definitivamente fine alla vexata quaestio dell'ammissibilità della notifica PEC, sebbene con notevole ritardo.

Infatti, la piena inclusione della notifica di cui all'art. 3-bis l. n. 53/1994 nel processo amministrativo è certa a partire dal 1 gennaio 2017, in forza di quanto espressamente previsto dall'art. 14, comma 1, d.P.C.M. n. 40/2016.

L'utilità della pronuncia del Consiglio di Stato riguarda, quindi, tutte le notificazioni eseguite antecedentemente a tale data, sebbene non poche sono ormai le pronunce di segno contrario, ormai passate in giudicato, che hanno ritenuto inesistente o nulla la notificazione a mezzo PEC.

A chi scrive, il principio di diritto dell'Adunanza Plenaria pare non solo di pregio nella ricostruzione e nella soluzione, ma purtroppo facilmente prevedibile.

Come ben sottolineato nella pronuncia in esame, infatti, «il legislatore ha, in tal modo, previsto un “duplice canale” di attuazione del processo telematico, in logica considerazione delle differenze esistenti tra gli ordinamenti processuali ed anche delle competenze previste in materia. Ciò, tuttavia, non comporta che possa ritenersi impedita la notifica a mezzo PEC, la quale, oltre ad essere prevista da distinta norma primaria, risulta non essere condizionata dalla disciplina specifica del processo amministrativo telematico».

A ben guardare, l'art. 14 d.P.C.M. n. 40/2016 nulla aggiunge all'art. 3-bis l. n. 53/1994 sulle modalità di esecuzione della notifica, limitandosi a prescrivere le regole che sovrintendono il momento di deposito telematico della prova dell'avvenuta notificazione.

Pertanto, sebbene ciò fosse noto fin dalla data di pubblicazione del d.P.C.M. 2016 sulla Gazzetta Ufficiale il 21 marzo 2016, parte della giurisprudenza ha insistito nel comminare la sanzione dell'inesistenza o della nullità, pur sapendo che la notificazione sarebbe stata eseguita, nei fatti, seguendo le stesse modalità prima e dopo il 1 gennaio 2017.

A ciò, si aggiunga il fatto che le regole tecniche del PAT sono state applicate anteriormente la sua entrata in vigore ai fini della doppia sperimentazione massiva svoltasi nell'anno 2016.