Il rigetto dell’autorizzazione del PM all’accordo concluso mediante convenzione di negoziazione assistita e la fase davanti al Presidente

Ai sensi della L. n. 162/2014, il PM, ove non ritenga di autorizzare l'accordo dei coniugi concluso a seguito di convenzione di negoziazione assistita, deve trasmettere gli atti al Presidente che provvede alla convocazione delle parti; in quella sede i coniugi possono solo accettare i rilievi del PM e chiedere al Presidente di ratificare l'accordo così modificato.

Il Presidente, nell'ambito della procedura di negoziazione assistita, non ha il potere né di autorizzare l'accordo contro il parere del PM né di ratificare un accordo diverso da quello trasmessogli; può però invitare le parti che non ritengono di aderire alle indicazioni del PM a depositare, in un termine antecedente l'udienza fissata, un nuovo ricorso per la separazione consensuale (o per il divorzio congiunto) con implicita rinuncia alla procedura di negoziazione assistita che si concluderà con un decreto di non luogo a provvedere; il deposito del nuovo ricorso determinerà l'apertura di una differente fase giurisdizionale, nella quale i coniugi potranno chiedere l'emissione di un provvedimento conforme alle loro volontà, anche in contrasto con le indicazioni del PM rilasciate nel diverso procedimento amministrativo, secondo il rito applicabile in ragione della situazione del caso (separazione consensuale, divorzio congiunto, modifica delle condizioni della separazione o del divorzio).

Due coniugi, con figli minori, all'atto della loro separazione, decidono di avvalersi del procedimento di negoziazione assistita di cui alla L. n. 162/2014 e stipulano convenzione di negoziazione assistita ex artt. 3 e 6 L. n. 162/2014; il successivo accordo viene trasmesso, munito delle certificazioni di cui all'art. 5 L. n. 162/2014, dagli Avvocati al Procuratore della Repubblica del Tribunale di Torino.

Il P.M., ritenendo che quanto trasmesso non sia conforme all'interesse dei figli, nega l'autorizzazione e trasmette gli atti al Presidente del Tribunale di Torino il quale emette ordinanza di convocazione delle parti innanzi a sé specificando che le stesse potranno o aderire ai rilievi del Pubblico Ministero oppure depositare, nei 10 giorni antecedenti, un ricorso per la separazione consensuale, alle condizioni difformi rispetto a quelle richieste dal PM, sul quale si pronuncerà il Presidente prima e il Collegio poi nelle forme dell'art. 711 c.p.c..

Le domande cui il Tribunale di Torino fornisce una ricca e motivata risposta sono le seguenti: nel silenzio del legislatore come deve comportarsi il Presidente del Tribunale davanti a un accordo non autorizzato dal Pubblico Ministero? I coniugi possono modificare, in udienza, il precedente accordo senza aderire alle indicazioni del PM? Il Presidente, in quel caso, può autorizzare l'accordo? Il passaggio alla fase “presidenziale” implica anche il passaggio della procedura di negoziazione assistita dalla fase “de-giurisdizionalizzata” a quella giurisdizionale?

La L.n. 162/2014, titolata «Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia civile»ha introdotto, con l'art. 6, la possibilità per i coniugi di stipulare una «convenzione di negoziazione assistita» con almeno un avvocato per parte «per la soluzione consensuale di separazione personale, la cessazione degli effetti civili o lo scioglimento del matrimonio e la modifica delle condizioni di separazione o divorzio».

Il comma 2 dell'art. 6 prevede che, in presenza di figli minori, maggiorenni incapaci o portatori di handicap grave ovvero economicamente non autosufficienti «l'accordo raggiunto a seguito di convenzione di negoziazione assistita debba essere trasmesso (dagli Avvocati, nda) entro il termine di dieci giorni al procuratore della Repubblica presso il Tribunale competente, il quale, quando ritiene che l'accordo risponde all'interesse dei figli, lo autorizza», mentre, in caso contrario lo «trasmette, entro cinque giorni, al presidente del tribunale che fissa, entro i successivi trenta giorni, la comparizione delle parti e provvede senza ritardo».

Si tratta di un passaggio, fortemente innovativo, previsto in sede di conversione del D.L. n. 132/2014 (che ha introdotto la negoziazione assistita) fortemente voluto onde permettere l'accesso alla procedura di negoziazione assistita anche alle coppie con figli, inizialmente escluso in sede di decretazione di urgenza, e diretto a garantire un controllo da parte dell'Autorità giudiziaria sulle condizioni della separazione e del divorzio che influiscono sui soggetti per loro natura deboli della fase della crisi familiari: i figli per l'appunto.

Se l'intento era lodevole, la soluzione adottata non sembra essere lineare sotto un duplice profilo: in primo luogo l'accordo è trasmesso a un Organo, il Pubblico Ministero, che nel procedimento civile ha poteri di intervento limitatissimi e mai autorizzativi in senso stretto (almeno non nel senso voluto dalla L. 162/2014); il tutto senza considerare quell'esigenza di specializzazione del Giudice familiare che è considerato da tutti l'obiettivo cui deve tendere ogni riforma della giustizia che possa avere un senso (verso tale direzione andrà ad esempio il DDL di riforma della Giustizia Civile, tramite la creazione delle Sezioni Specializzate); in secondo luogo il legislatore della conversione non ha specificato quale sia la procedura da adottare nel caso in cui il PM non autorizzi l'accordo e trasmetta gli atti al Presidente; ne conseguono incertezze applicative destinate a produrre effetti negli anni a venire, con buona pace dell'intento di semplificare e “de-giurisdizionalizzare”.

Il Tribunale di Torino, con l'articolata pronunzia in esame, si è posto proprio questo secondo problema, fornendo uno schema procedimentale che sembra seguire un'apprezzabile logica di rigida coerenza con il dettato normativo.

Secondo la decisione in commento, ove il PM neghi l'autorizzazione all'accordo stipulato a seguito di convenzione di negoziazione assistita, le parti potranno:

• comparire all'udienza davanti al Presidente e aderire in toto alle modifiche richieste; in questo caso il Presidente autorizza, nell'ambito della procedura degiurisdizionalizzata, l'accordo modificato;

• comparire all'udienza e confermare il contenuto dell'accordo non aderendo alle osservazioni del PM; in quel caso il Presidente dovrà limitarsi a “non autorizzare” l'accordo chiudendo la procedura di negoziazione assistita; le parti potranno depositare un nuovo accordo ex L. n. 162/2014 oppure ricorso per la separazione consensuale, per il divorzio congiunto o per la modifica delle condizioni della separazione e/o il divorzio;

• non comparire all'udienza; in quel caso il Presidente chiuderà la procedura con un decreto di “non luogo a provvedere”;

• modificare sostanzialmente l'accordo raggiunto; in quel caso il Presidente non potrà mai autorizzare i nuovi patti, difettando il parere del PM sulle nuove condizioni; viceversa i coniugi potranno depositare, nel termine fissato dal Presidente nell'ordinanza di convocazione delle parti davanti a sé, ricorso per la separazione consensuale, oppure per divorzio congiunto/modifica delle condizioni, aprendo la nuova fase giurisdizionale. Nel primo caso all'udienza il Presidente autorizzerà i coniugi a vivere separati e trasmetterà gli atti al Collegio per l'omologa; nel secondo, rimetterà le parti all'udienza in Camera di consiglio. In entrambe le ipotesi la procedura di negoziazione assistita si intenderà implicitamente rinunciata (a seguito di deposito del ricorso) e si chiuderà con un provvedimento di archiviazione per “non luogo a provvedere”

Questi i passaggi motivazionali del provvedimento più rilevanti:

a) L'accordo delle parti stipulato a convenzione di negoziazione assistita non può essere assimilato a una domanda giudiziale; la trasmissione degli atti al Presidente non apre né potrebbe aprire una fase giurisdizionale difettando la domanda delle parti: «l'emissione di uno qualsiasi dei sopra citati provvedimenti (separazione consensuale, divorzio congiunto, modifica delle condizioni di separazione e divorzio, nda) risulterebbe resa in palese violazione anzitutto del generale “principio della domanda” ex artt. 99 c.p.c. nonché della “corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato” ex art. 112 cpc” tenendo conto “del tenore degli artt. 711 e 710 c.p.c., nonché art. 4, comma 16 e 9, L. n. 898/1970, per i quali, evidentemente e nel rispetto di tali principi, sono previsti un atto introduttivo e l' impulso di parte»;

b) Il procedimento di negoziazione assistita è alternativo al procedimento giurisdizionale, cosicchè «la via dell'autorizzazione dell'accordo (in aderenza all'ultimo periodo dell'art. 6 comma 2 L. cita: “all'accordo autorizzato si applica il comma 3”)” è “la sola percorribile” e “il significato da attribuirsi a quel “provvede” sia quello in base al quale il Presidente, convocate le parti, inviti le stessa ad adeguarsi ai rilievi del Pubblico Ministero, e, nel caso di disponibilità in tal senso, autorizzi egli stesso. Siffatta interpretazione è corroborata dal dato letterale, in quanto la locuzione “provvede” è di ampia portata, e dal rilievo che il Pubblico Ministero ha già formulato il proprio parere sul punto –ritenendo “non autorizzabile” l'accordo per specifiche ragioni da egli stesso indicate, ovviando alle quali l'accordo deve ritenersi, al contrario, autorizzabile». In conseguenza di tale principio, ove le parti aderiscano ai rilievi del PM, il Presidente modifica l'accordo e lo autorizza, rimanendo sempre nell'ambito della procedura “non giurisdizionale” della procedura di negoziazione assistita;

c) Invece, «Qualora le parti o non intendano aderire pienamente ai rilievi del Pubblico Ministero, o, in conseguenza di detti rilievi, intendano apportare modifiche importanti alle condizioni dell'accordo non sarebbe corretto ritenere che il Presidente possa “procedere de plano all'autorizzazione“, giacchè su detto “nuovo accordo” modificato in sede di udienza presidenziale difetterà il parere del Pubblico Ministero, e ciò appare in contrasto tanto con la normativa generale (…) quanto con la nuova normativa ex D.l. n. 132/2014 convertito con modificazioni dalla L. n. 162/2014, che, indubitabilmente vede, quali protagonisti principali della negoziazione assistita e dell'accordo, i legali delle parti ed il Pubblico Ministero»;

d) Escluso, per ragioni di economia processuale che l'accordo modificato in senso difforme rispetto a quanto indicato «debba tornare al Pubblico Ministero per una nuova autorizzazione« la soluzione preferibile «è quella secondo cui, trasmesso l'accordo (non autorizzato) dal Procuratore della Repubblica, il Presidente fissi udienza, consentendo peraltro alle parti – qualora ritengano di non aderire pienamente ai rilievi effettuati dal PM unitamente al rigetto della autorizzazione o, in conseguenza di essi, intendano apportare significative modifiche alle clausole dell'accordo - di depositare in tempo utile ricorso per separazione consensuale ovvero ricorso congiunto per la cessazione degli effetti civili o lo scioglimento del matrimonio, o ancora per la modifica delle condizioni di separazione o divorzio (…) Così procedendo, (...) l' “accordo” raggiunto a seguito di negoziazione assistita dovrà intendersi implicitamente rinunciato (vale a dire che nessuno comparirà all' udienza, ovvero, alla stessa, le parti dichiareranno di rinunziarvi espressamente) e il relativo fascicolo sarà archiviato a seguito di una pronuncia di “non luogo a provvedere”, mentre si aprirà “un nuovo procedimento, “giurisdizionale”, con le relative domande e regolarmente iscritto al ruolo. Detta interpretazione della nuova normativa (...) appare soluzione rispettosa tanto del principio di economia processuale (...) quanto dei principi vigenti in materia processuale (e, ad oggi, nel settore del diritto di famiglia) che impongono sia la necessità di una domanda delle parti per l'emissione di qualsivoglia provvedimento da parte dell'organo giudicante, sia che il Pubblico Ministero esprima sempre il proprio parere sulle condizioni che regoleranno i rapporti tra le parti, massime qualora dette condizioni riguardino figli minori, maggiorenni non economicamente autonomi o portatori di handicap».

Occorre premettere che la formulazione nebulosa dell'art. 6 L. n. 162/2014 (nel senso sopra specificato) rende possibile un vaglio di interpretazioni il più variegato possibile, tutte peraltro aderenti al dettato normativo. E infatti non è un caso che nei primissimi mesi di applicazione della nuova normativa si siano già scontrate almeno 4 soluzioni differenti rispetto al problema del ruolo e della funzione del controllo presidenziale a seguito della negata autorizzazione del PM:

1. quella in commento;
2. quella del Tribunale di Termini Imerese (Trib. Termine Imerese, 24 marzo 2015), secondo cui, con la trasmissione degli atti al Presidente del Tribunale, il procedimento assume natura giurisdizionale, con la conseguenza che il Presidente può, nell'udienza innanzi a sé autorizzare l'accordo respinto dal PM oppure un nuovo accordo contenente condizioni difformi rispetto all'originale;
3. quella del Tribunale di Torino (Trib. Torino, decr., 20 aprile 2015) secondo cui la fase presidenziale può essere ricondotta, in senso lato, alle forme del giudizio camerale e che dunque il Presidente possa autorizzare l'accordo respinto dal PM oppure autorizzare un nuovo accordo contenente conclusioni “non troppo difformi” rispetto a quelle “originali” in forza della possibilità di «interlocuzione diretta con le parti, senz'altro utile per meglio vagliare gli aspetti critici posti in evidenza dal diniego del PM, per il quale la legge sembra precludere analoga possibilità»;
4. quella del Tribunale di Pistoia (Trib. Pistoia, 24 marzo 2015) secondo cui il passaggio al Presidente del Tribunale (implicitamente) apre una fase giurisdizionale in tutto e per tutto identica a quella della separazione personale, con la conseguenza che il Tribunale, ascoltati i coniugi omologa, con la procedura di cui all'art. 711 c.p.c., gli accordi frutto di negoziazione assistita con le eventuali modifiche apposte a seguito dell'udienza ex art. 6 L. n. 162/2014 che si trasforma in udienza ex art. 711 c.p.c.

Le soluzioni sub 1) e 2) (e, parzialmente, quella sub 3) sono sicuramente corrette sotto il profilo sistematico e dell'esigenza di giustizia e celerità cui le Autorità Giudiziarie sembrano più sensibili rispetto a un legislatore indubbiamente distratto.

Purtuttavia non può tacersi in questa sede, con riferimento specifico all'orientamento della decisione in esame, dell'eccessivo peso dato al ruolo del Pubblico Ministero nella procedura di negoziazione assistita, con la conseguente preminenza di quest'ultimo rispetto al Presidente del Tribunale che, invece, per il ruolo che l'ordinamento gli concede (soprattutto in materia di separazione e divorzio) dovrebbe avere un ruolo di supremazia, potendo egli, nelle procedure diverse da quelle della negoziazione assistita, anche discostarsi dal parere (negativo) formulato sugli accordi stipulati dai coniugi nel procedimento “de-giurisdizionalizzato”.

Riconoscere un potere di carattere esclusivo al PM avrebbe anche la conseguenza di mortificare il ruolo dell'udienza di cui all'art. 6 L. n. 162/2014 che è il primo (e l'unico) reale momento di interlocuzione tra l'Autorità e le parti, nel corso del quale le seconde possono meglio motivare le ragioni, anche di fatto, sottese alla loro scelte di formalizzare la loro separazione alle condizioni di cui all'accordo poi non autorizzato dal PM, il quale però avrà emesso il proprio parere senza averli ascoltati.

In tale senso, pur essendo, sotto il profilo dogmatico, preferibile la soluzione adottata dalla decisione in esame, secondo cui il procedimento dell'art. 6, L. n. 162/2014, non potrà mai essere di carattere giurisdizionale, pena la violazione del principio della domanda e lo svuotamento della stessa negoziazione assistita, sembra doversi adottare una diversa soluzione in merito ai poteri del Presidente il quale, a giudizio di chi scrive, ben potrà, una volta ascoltati i coniugi, autorizzare l'accordo anche contro il parere del P.M., qualora ovviamente lo ritenga aderente all'interesse della prole. Diversamente ragionando il ruolo presidenziale sarebbe svilito a quello di un mero ratificatore di una decisione presa, magari erroneamente, da altro organo (il PM) cui la legge non ha voluto conferire un potere assoluto come quello che sembrerebbe delinearsi dalla decisione in esame.

Assolutamente condivisibile poi, la soluzione adottata dal Presidente tramite l'invito alle parti, qualora ritengano di “stravolgere” il contenuto del loro accordo, di depositare un nuovo ricorso per separazione consensuale. La soluzione non impatta in alcun modo sul procedimento di negoziazione assistita (che infatti, per quel caso, si chiude con decreto di non luogo a provvedere) ma fornisce una valida possibilità a quelle coppie che, nel procedimento di negoziazione assistita, abbiano stipulato un accordo in maniera superficiale o errata.

In questo senso uno schema auspicabile potrebbe essere il seguente:

a) la procedura di negoziazione assistita rimane di carattere “amministrativo” anche a seguito del passaggio degli atti davanti al Presidente del Tribunale

b) a seguito del diniego di autorizzazione da parte del PM, le parti possono all'udienza davanti al Presidente:

• specificare i motivi che li hanno determinati a stipulare l'accordo non autorizzato; il Presidente, ascoltati i coniugi, potrà autorizzare l'accordo, anche con il parere difforme del PM, in forza della locuzione, di carattere generico, contenuta nell'art. 6 (“provvede”);

• accettare in toto i rilievi del PM; a quel punto però sarà onere del Presidente suggerire la formulazione concreta da adottare nell'accordo modificato, giacché è probabile che il PM abbia motivato il proprio diniego, senza però indicare alle parti le modalità con cui le clausole, ritenute non nell'interesse dei figli, debbano essere modificate (p.e.: incongruità dell'assegno perequativo senza indicazione della cifra minima ritenuta congrua); Il Presidente potrà autorizzare o non autorizzare l'accordo;

• tutte le volte in cui le parti, invece, andranno oltre le specificazioni conseguenti al diniego del PM, il Presidente non potrà che non autorizzare l'accordo e chiudere la procedura di negoziazione assistita.

Quanto invece all'invito al deposito di un nuovo ricorso, questo rimane nell'ambito delle facoltà discrezionali del Presidente del Tribunale, senza che vi sia in tal senso alcun obbligo, ancorché sia auspicabile che tale prassi possa essere seguita anche da altri Tribunali, nell'ottica di avvicinamento della giustizia alle esigenze degli utenti.