Protezione dei minori stranieri non accompagnati: un primo commento alla l. n. 47/2017

Grazie ad un consenso bipartisan (i primi firmatari della proposta di legge sono infatti l'on. Silvia Zampa del PD e l'on. Mara Carfagna di FI), il Parlamento ha approvato la legge 7 aprile 2017, n. 47, avente ad oggetto «Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati» e le cui disposizione sono entrate in vigore lo scorso 2 maggio.

Anzitutto, la nuova legge, riprendendo le indicazioni contenute nei testi europei, definisce il minore straniero non accompagnato (m.s.n.a.) «il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell'Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano» (art. 2).

Come emerge dalla disamina dell'articolato normativo, la legge tende a fornire “protezione” ai minori stranieri non accompagnati «in ragione della loro condizione di maggiore vulnerabilità», ciò esige da parte dello Stato un riconoscimento di diritti «a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell'Unione europea» (art. 1).

La novella tende così a conformare lo status del m.s.n.a. a quello del minore cittadino italiano, mediante riconoscimento di un coacervo di diritti soggettivi, oltrechè di doveri.

Presupposto necessario per il riconoscimento della titolarità dei diritti ai minori stranieri è anzitutto la loro identificazione e la precisa determinazione dell'età (minore).

Al riguardo si dispone che le autorità di pubblica sicurezza procedano all'accertamento della identità del minore, coadiuvate dal mediatore culturale, alla presenza del tutore o del tutore provvisorio (art. 19-bis, comma 3, d.lg. n. 142/2015, come modificato dall'art. 5 l. n. 47/2017). Per procedere in tal senso, sembrerebbe necessaria l'intervenuta nomina del tutore ad opera del giudice tutelare.

Laddove sussista un fondato dubbio sull'età dichiarata dal minore, la Procura della repubblica presso il tribunale per i minorenni «può disporre esami socio sanitari volti all'accertamento della stessa». Trattasi al riguardo di un'ipotesi di accertamento sanitario obbligatorio.

Il provvedimento di attribuzione dell'età è notificato allo straniero, all'esercente la responsabilità genitoriale (rectius: al tutore) ed al p.m. minorile ed è impugnabile avanti al “giudice” «in sede di reclamo ai sensi degli artt. 737 ss. c.p.c.».

Come si vede, l'esito dell'accertamento sanitario sull'età viene equiparato dal legislatore ad un decreto pronunziato in sede di volontaria giurisdizione come tale suscettibile di impugnazione (art. 19-bis, comma 9, come modificato dalla l. n. 47). La norma di nuovo conio ha peraltro omesso di precisare quale sia il giudice chiamato a pronunziarsi sul gravame, genericamente riferendosi al “giudice”; tuttavia,con ciò suscitando una non secondaria stranezza.

Da un punto di vista sistematico, dato che la richiesta di accertamento sull'età proviene dalla Procura minorile, il giudice del gravame, da un punto di vista logico, dovrebbe essere individuato nel tribunale per i minorenni. Tuttavia, tale soluzione in diritto parrebbe da escludere.

Si consideri che tale ultimo organo giurisdizionale ha una competenza limitata a specifici e determinati affari, quali sono quelli indicati dall'art. 38, comma 1, disp. att., c.c. e tra i quali non rientra quello previsto dalla nuova legge sull'accertamento dell'età. Dovrebbe allora, naturalmente, subentrare la competenza generale del tribunale ordinario («sono emessi dal tribunale ordinario i provvedimenti relativi ai minori per i quali non è espressamente stabilità la competenza di una diversa autorità giudiziaria»: art. 38, comma 2, disp. att., c.c.), che in materia applica il rito camerale (artt. 737 ss.c.p.c.).

Dato che il P.M. minorile esercita l'azione prime cure, in sede di impugnazione, dovrebbe provvedere il tribunale ordinario in composizione collegiale (art. 50-bis, comma 1, c.p.c.).

Una volta individuato con ragionevole certezza che il soggetto presente sul territorio è qualificabile alla stregua di un minore straniero non accompagnato, la nuova legge ha messo in campo una serie di provvidenze, tutele e garanzie, che collocano il m.s.n.a. in uno status di “protezione”.

Anzitutto, in questa condizione di favor, il m.s.n.a. non può essere “respinto alla frontiera” (art. 3 l. n. 47/2017), nè può esserne disposta l'espulsione (art. 3 l. cit.), ovvero, il “rimpatrio assistito o volontario”, se non con provvedimento adottato dal tribunale per i minorenni, ove «il ricongiungimento con i suoi familiari corrisponda all'interesse del minore, sentito il minore, il tutore, considerati i risultati delle indagini familiari e la relazione dei servizi sociali competenti» (art. 8 l. n. 47/2017). E perciò a seguito di un procedimento nel quale viene garantito il diritto di difesa del minore ed il contraddittorio.

Ulteriori diritti vengono poi garantiti al minore: in particolare, con riguardo, al conseguimento del permesso di soggiorno, che può essere rilasciato, su richiesta del minore stesso, «anche prima della nomina del tutore ai sensi dell'art. 346 c.c.» (art. 10 della l. n. 47). In tal modo si pone teoricamente rimedio al ritardo nella protezione susseguente alla spesso ritardata nomina del tutore da parte del g.t.

Poi, con riguardo all'iscrizione al servizio sanitario nazionale, su richiesta del responsabile della struttura di prima accoglienza (art. 14), come pure, con riferimento all'assolvimento dell'obbligo scolastico, sempre su iniziativa, così parrebbe, del responsabile della struttura di accoglienza (comma 3).

Il m.s.n.a. gode, inoltre, del diritto all'assistenza affettiva e psicologica, «in ogni stato e grado del procedimento», diritto assolto da associazioni ed organizzazioni non governative di comprovata esperienza nel settore dell'assistenza dei minori stranieri ed iscritte in apposito registro; come pure, egli ha «diritto di partecipare per mezzo di un suo rappresentante legale a tutti i procedimenti giurisdizionali e amministrativi che lo riguardano e di essere ascoltato in merito»(art. 15). Egli può poi avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato, in ogni stato e grado del procedimento (art. 16).

Nell'ottica di garantire l'esercizio di funzioni tutelari effettive da parte del tutore del m.s.n.a., oggi esplicate dai sindaci, chiamati ad occuparsi (in modo più o meno attento) di centinaia di casi, l'art. 11 della nuova legge prevede l'istituzione nei novanta giorni successivi alla data di entrata in vigore della legge, presso i tribunali per i minorenni, di «un elenco di tutori volontari a cui possono essere iscritti privati cittadini, selezionati ed adeguatamente formati, da parte dei garanti per l'infanzia e l'adolescenza, disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato».

Nell'ottica di rendere effettiva la funzione tutelare a beneficio del minore straniero, la previsione di un elenco di tutori volontari è da salutare positivamente, per quanto non appaia di immediata evidenza la scelta di accentrare l'elenco presso i Tribunali per i minorienni, che sono organi giurisdizionali, tendenzialmente, privi di competenza in tema di nomina del tutore. Infatti, la legge n. 47/2017 ha lasciato immutata tale competenza, che continua ad essere rimessa al «tribunale del circondario ove trovasi la sede principale degli affari e interessi del minore» (art. 343, comma 1, c.c.) e, in particolare, al giudice tutelare (artt. 344 e 346 c.c.), chiamato a scegliere «persona idonea all'ufficio» (art. 348, comma 4, c.c.).

In conclusione, se può concordarsi col rilievo secondo cui la nuova legge costituisce «una svolta epocale, visto che è la prima legge di questo tipo in Europa», tuttavia, non può mancarsi di evidenziare che la stessa è stata approvata, sostanzialmente, a costo zero, dato che è prevista la sua attuazione « senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica». Una scelta questa assai delicata e che rischia di compromettere l'effettiva attuazione dei principi di civiltà e dignità della persona, sacrosanti, che vi sono affermati.

Anche poi sotto il profilo del riparto di competenze tra organi giurisdizionali, si nota un'incertezza di propositi che potrebbe risultare foriera di incertezze interpretative, con il perpetuarsi del fin troppo noto e deleterio spezzettamento di competenze tra giudice specializzato (di cui il d.d.l. n. 2284 di riforma del processo civile prevede l'abolizione) e giudice ordinario.

Il primo, competente all'adozione dei provvedimenti in materia di espulsione e di rimpatrio dei m.s.n.a., all'affidamento ai servizi sociali laddove il minore divenuto maggiore di età necessiti di «supporto prolungato volto al buon esito del percorso finalizzato all'autonomia» (art. 13), come pure per la conservazione dell'elenco dei tutori volontari; l'altro, competente in materia di impugnazione dell'accertamento socio-sanitario promosso dal P.M. minorile, salvo la neofita legge nulla mutare con riguardo alla tradizionale competenza codicistica in tema di nomina del tutore, che continua ad essere rimessa al giudice tutelare.