Il diniego di rilascio del passaporto non può essere fondato sul mero inadempimento dell'obbligo di mantenimento dei figli

Costituisce violazione del diritto di lasciare liberamente qualsiasi Paese (art. 2.2 Protocollo addizionale n. 4 alla CEDU) il rifiuto automatico (senza cioè valutazione della proporzionalità della misura rispetto alle circostanze del caso concreto) e protratto per un tempo indeterminato del rilascio di un documento valido per l'espatrio a causa del mancato pagamento dell'assegno di mantenimento in favore dei figli; pagamento che, anche al di fuori delle frontiere nazionali, è tra l'altro assicurato da strumenti di cooperazione civile a livello europeo ed internazionale (Reg. UE n. 4/09, Convenzione dell'Aja del 23 novembre 2007, Convenzione di New York del 20 giugno 1956).

B.A., padre di due minori affidati - nel corso di giudizio di separazione - congiuntamente ad entrambi i genitori, chiede al giudice tutelare del Tribunale di Napoli un nuovo passaporto con l'iscrizione di uno dei due figli. Il giudice tutelare, accogliendo la prospettazione della madre (che si era opposta al rilascio del documento atteso il solo parziale versamento, da parte del ricorrente, delle somme dovute a titolo di concorso al mantenimento dei figli sulla base del provvedimento presidenziale adottato in sede di separazione), rigetta la domanda ritenendo non opportuno rilasciare il passaporto in considerazione della necessità di salvaguardare il diritto dei minori all'assegno di mantenimento.

Con successivo provvedimento il giudice tutelare del Tribunale di Napoli ordina la cancellazione del nome dell'altro figlio dal passaporto di B.A. il quale impugna tale decisione innanzi al Tribunale di Napoli deducendo di avere, sulla base del provvedimento presidenziale adottato in sede di separazione, il diritto di trascorrere con i figli sedici giorni nel mese di agosto, di voler portare in tale periodo i minori in Sicilia e, tuttavia, di non riuscirvi a causa della mancata iscrizione dei figli sul proprio passaporto. Con separato atto B.A. impugna innanzi al Tribunale anche il successivo rigetto dell'istanza tesa al rilascio di passaporto in proprio favore; diniego ancora una volta fondato sulla possibilità, per il ricorrente, di recarsi all'estero per sottrarsi completamente all'obbligo di mantenimento dei minori.

Il Tribunale di Napoli, riuniti i due ricorsi, li rigetta essendo B.A. inadempiente all'obbligo di versamento dell'assegno in favore dei figli ed essendo tale inadempimento motivo di ritiro del passaporto (art. 12, l. n. 1185/1967).

È conforme all'art. 2 del Protocollo 4 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo il mancato rilascio del passaporto a causa dell'inadempimento dell'obbligo di mantenimento dei figli?

Con la sentenza che si commenta, la Corte europea dei diritti dell'uomo esamina per la prima volta la compatibilità con l'art. 2 del Protocollo 4 alla CEDU (norma in relazione alla quale il giudice di Strasburgo si è già pronunziato in numerose occasioni - tra le più recenti, si vedano le sentenze Corte Edu, 24 gennaio 2012, n. 23592/07, Miażdżyk c. Polonia e Corte Edu, 17 febbraio 2011, n. 24733/04, Pfeifer c. Bulgaria) di misure che limitano la libertà di lasciare un paese a causa di debiti nei confronti di terzi (in particolare, di debiti per il mantenimento dei figli).

Richiamando la propria giurisprudenza la Corte ribadisce che può considerarsi conforme alla Convenzione solo una limitazione che sia:

a) prevista da una norma di legge (che deve essere accessibile al cittadino e prevedibile negli effetti);

b) conforme ad uno degli scopi indicati al paragrafo 3 dell'art. 2 del Protocollo 4;

c) necessaria in una società democratica per la realizzazione dello scopo perseguito.

In concreto il giudice della Convenzione ritiene rispettati i requisiti sub a) (avuto riguardo all'art. 12,l. n. 1185/1967) e sub b) (tendendo la norma italiana a tutelare l'adempimento degli obblighi di mantenimento di minori e, pertanto, ad assicurare la «protezione dei diritti e libertà altrui» - all'art. 2.3 del Protocollo 4 alla Convenzione -), non anche, invece, quello sub c).

In particolare, la Corte di Strasburgo rinviene nel caso sottopostole una violazione del principio di proporzionalità; principio che deve essere apprezzato tanto in senso “statico” (con riferimento, cioè, alla situazione concretamente esistente al momento del ricorso), quanto in senso “dinamico” (avuto cioè riguardo al protrarsi nel tempo della restrizione alla libertà pur inizialmente legittima).

Con riferimento al primo profilo, la limitazione della libertà di lasciare il proprio Paese può ritenersi proporzionata solo ove tenda al recupero del debito (in questo senso, già Corte Edu, 13 novembre 2003, n. 66485/01 Napijalo c. Croazia) e tenga in adeguata considerazione i diritti di entrambe le parti.

In una prospettiva “dinamica” inoltre il principio di proporzionalità impone di valutare gli effetti della protrazione nel tempo di una determinata restrizione; può infatti accadere che una misura proporzionata ab origine, diventi sproporzionata ove mantenuta automaticamente per molto tempo. È pertanto necessario un controllo periodico della permanente proporzionalità della restrizione; controllo periodico che deve, almeno in ultimo grado, essere assicurato dal potere giudiziario (che offre la massima garanzia di indipendenza ed imparzialità).

Ebbene, con riferimento al caso concreto il giudice della Convenzione osserva come la misura prevista dalla L. n. 1185/1967 sia stata applicata automaticamente, in assenza di qualsivoglia valutazione della situazione personale del ricorrente e della sua capacità di pagare le somme dovute; i giudici nazionali hanno considerato solo l'interesse patrimoniale dei minori senza peraltro tener presenti le misure europee ed internazionali di cooperazione in materia civile per il recupero dei crediti alimentari (Regolamento CE n. 4/2009 del Consiglio del 18 dicembre 2008, Convenzione dell'Aja del 23 novembre 2007 sul recupero internazionale di alimenti nei confronti di figli minori e di altri membri della famiglia, Convenzione di New York sul recupero degli alimenti all'estero).

Né - prosegue la Corte - v'è stata una valutazione da parte dei giudici nazionali della proporzionalità della misura alla luce del tempo per il quale la stessa si è protratta.

La sentenza che si commenta affronta una questione frequentemente sottoposta all'esame del giudice tutelare. La Corte di Strasburgo indica una modalità di composizione dei contrapposti diritti fondamentali in gioco (diritto di libera circolazione e diritto del minore al mantenimento) che, anche a causa di una rigorosa formulazione della L. n. 1185/1967 (la quale, nell'attuale ordinamento integrato deve essere ormai letta alla luce non più del solo art. 16, comma 2, Cost., ma, anche, dell'art. 2 del Protocollo 4 alla CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo), raramente aveva trovato affermazione a livello nazionale (per una decisione che, pur se sulla base della sola Costituzione, ha ritenuto, all'esito di un'attenta valutazione del caso concreto, prevalente il diritto alla libertà di circolazione si veda il recente provvedimento del Tribunale di Vercelli, 12 dicembre 2014). La chiave di volta di tale composizione è il principio di proporzionalità (canone di controllo delle limitazioni dei diritti fondamentali sempre più incisivamente adoperato dalla giurisprudenza sovranazionale - e non solo) da valutare anche in considerazione del tempo per il quale è protratta la limitazione del diritto di libera circolazione.

È auspicabile che, proprio alla luce del principio di proporzionalità come declinato nella sentenza che si commenta si affermino, in materia di rilascio di documenti validi per l'espatrio, orientamenti giurisprudenziali sempre meno rigidi e sempre più aderenti alle circostanze del caso concreto.

- G. CAMPESE, Il giudice tutelare e la protezione dei soggetti deboli, Milano, 2008, 501 ss.;

- D.U. GALETTA, Il principio di proporzionalità nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo, fra principio di necessarietà e dottrina del margine di apprezzamento statale: riflessioni generali su contenuti e rilevanza effettiva del principio, in Riv. it. dir. pubbl. comm., 1999, 744 ss.;

- G. SCACCIA, Il principio di proporzionalità, in S. MANGIAMELI (a cura di), L'ordinamento europeo, Milano, 2006, II, 225 ss.