In Gazzetta Ufficiale la nuova legge a tutela dei minori stranieri non accompagnati

La questione dei minori migranti non accompagnati è un tema emerso in tutta la sua problematicità nel corso degli anni Novanta; la l. 21 aprile 2017, n. 47, in vigore dal prossimo 6 maggio, rappresenta il punto di arrivo di un percorso normativo, non sempre lineare, che il legislatore ha inteso tracciare con l'obiettivo di fornire garanzie e protezione a una categoria di soggetti assai particolare, per così dire “multi-status” (minori, stranieri, in genere richiedenti asilo, privi di riferimenti parentali sul territorio nazionale e, quindi, in apparente stato di abbandono).

Che vi fosse bisogno di intervenire per armonizzare e implementare la disciplina previgente (contenuta nel d.lgs. n.286/1998, cd. Testo Unico in materia di immigrazione, e nel relativo regolamento di attuazione, il d.P.R. n. 394/1999; nel d.P.C.M. n. 535/1999; nel d.lgs. n. 251/2007; nel d.lgs. n. 25/2008 in materia di protezione internazionale; nel d.lgs. n. 142/2015) era ben chiaro al legislatore fin dal 2009, quando la Commissione bicamerale per l'infanzia approvò il proprio documento conclusivo nel quale si evidenziavano nodi critici, lacune e difficoltà; inoltre, nel 2013 anche il Parlamento europeo (con la propria risoluzione del 12 settembre 2013) esortò gli Stati e la Commissione ad adottare una legislazione che potesse dare risposte concrete alle problematiche emerse nella realtà, suggerendo linee di intervento per garantire maggiori diritti ai minori stranieri non accompagnati.

Il punto di arrivo è quindi la l. n. 47/2017: il legislatore italiano, invece che riunire la disciplina in un unico corpus normativo, ha preferito apportare modifiche e integrazioni alla legislazione vigente; a fronte di alcune disposizioni assai innovative e avanzate, come si avrà modo di analizzare, all'interprete sorgono tuttavia alcune perplessità per quanto riguarda, in particolare, il coordinamento della nuova disciplina con la normativa già in vigore in passato e, soprattutto, il finanziamento necessario all'attuazione delle disposizioni contenute nella novella legislativa.

I primi tre articoli, rubricati “Ambito di applicazione”, “Definizione” e “Divieto di respingimento”, chiariscono:

- che per minore straniero non accompagnato deve intendersi il soggetto di minore età, di cittadinanza né italiana né di alcun altro Stato dell'Unione Europea, che si trovi sul territorio italiano per qualsiasi causa senza assistenza o rappresentanza di genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili. La definizione ricalca quella già contenuta nell'art. 2 d.lgs. n. 142/2015 e nell'art. 2 della direttiva 2001/55/CE;

- che tali minori sono titolari di diritti in materia di protezione a parità di trattamento coi minori di cittadinanza italiana o dell'Unione (e quindi a prescindere che richiedano la protezione internazionale o meno), e che tale disciplina è giustificata dalla condizione di maggiore vulnerabilità in cui versano i minori stranieri non accompagnati;

- che in nessun caso può disporsi il respingimento alla frontiera di minori stranieri non accompagnati (così il nuovo art. 19, comma 1-bis, d.lgs. n. 286/1998); tale disposizione viene opportunamente coordinata con l'art. 33 l. n.184/1983, che nella previgente formulazione non consentiva l'ingresso nel territorio italiano di minori che non fossero accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado o che non fossero muniti di visto di ingresso rilasciato dalla Commissione per le adozioni internazionali; ora anche a tali minori si applica il nuovo art. 19 comma 1-bis e pertanto non possono essere respinti alla frontiera; nel caso in cui debba essere invece espulso un minore straniero già presente sul territorio dello Stato, il provvedimento è sempre adottato dal competente Tribunale per i Minorenni su richiesta del questore; vengono tuttavia introdotti un termine di trenta giorni (da intendersi comunque ordinatorio, attesa la formulazione letterale del testo) e un requisito (dall'espulsione non deve comportare un rischio di danni gravi per il minore) prima non previsti.

La nuova legge prevede che vengano istituite strutture governative destinate esclusivamente alla prima accoglienza, con finalità di soccorso e di protezione immediata dei minori stranieri non accompagnati. Finisce quindi il regime di promiscuità maggiorenni/minorenni che ha caratterizzato il sistema di accoglienza prima dell'approvazione della l. n. 47/2017. I minori potranno essere trattenuti in tali strutture per non più di trenta giorni (la vecchia formulazione dell'art. 19 d.lgs.n. 142/2015 prevedeva un termine di sessanta giorni). Le procedure di identificazione dovranno ora concludersi entro dieci giorni dal primo accesso nella struttura di accoglienza; restano fermi la possibilità, ove ritenuto necessario, di accertare l'età del soggetto e l'obbligo di fornire ai minori tutte le informazioni relative ai diritti loro riconosciuti con le modalità adeguate alla loro età.

Più specificamente, l'art. 5 della nuova legge (che introduce l'art. 19-bis al d.lgs. n.142/2015), è interamente dedicato alle procedure di identificazione dei minori non accompagnati: l'obiettivo delle nuove disposizioni, come emerge chiaramente dall'analisi dei lavori parlamentari, è duplice: da un lato predisporre una procedura unica e uniforme su tutto il territorio nazionale, che fornisca indicazioni chiare e univoche agli operatori (servizi sociali, forze di polizia, enti locali, strutture di accoglienza); dall'altro, offrire le più ampie garanzie ai soggetti destinatari delle tutele nel momento più importante e delicato, ossia quello dell'identificazione e dell'accertamento dell'età del soggetto.

In particolare:

- il personale qualificato delle strutture di prima accoglienza effettua un primo colloquio con il minore, con gli obiettivi di approfondire la sua storia personale e familiare e di chiarire tutti gli elementi utili alla protezione del soggetto. Al colloquio, la cui direzione è affidata ai servizi dell'ente locale competente anche coadiuvato, ove possibile, da enti o associazioni con esperienza nella tutela dei minori, è sempre garantita la presenza di un mediatore culturale. La procedura e le modalità concrete di effettuazione del colloquio dovranno essere disciplinate da un decreto del Presidente del consiglio dei Ministri da adottarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della nuova legge; restano ferme le disposizioni contenute nell'art. 19 Testo Unico immigrazione, per il quale durante la permanenza nella struttura di prima accoglienza è garantito un (ulteriore) colloquio con uno psicologo dell'età evolutiva;

- nelle more dell'esito delle procedure di identificazione (da concludersi, come detto, entro trenta giorni), il minore rimane all'interno delle strutture di prima accoglienza. Nel caso in cui il soggetto sia vittima di tratta, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all'art. 4 d.lgs. n. 24/2014.

È evidente che le norme sopra citate rispondono al fondamentale principio del superiore interesse del minore, da cui dipende l'ulteriore principio di ascolto del soggetto tutelato.

Presupposto per l'applicazione della nuova disciplina è la minore età. Ne consegue una articolata regolamentazione delle procedure per l'accertamento dell'età anagrafica del soggetto. In via principale, l'accertamento deve essere effettuato dalle autorità di pubblica sicurezza; in caso di dubbi circa l'età dichiarata dal (presunto) minore, si fa ricorso a un documento anagrafico, anche avvalendosi della collaborazione delle competenti autorità diplomatiche (con le quali i ministeri dell'Interno e degli Affari esteri promuovono le opportune iniziative), il cui intervento è però escluso in quattro casi:

- quando il soggetto presunto minore abbia intenzione di richiedere la protezione internazionale;

- quando le esigenze di protezione internazionale emergano a seguito del colloquio effettuato dal personale qualificato delle strutture di prima accoglienza;

- quando dall'intervento delle autorità diplomatiche possano derivare pericoli di persecuzione del soggetto;

- quando il presunto minore dichiari di non volersi avvalere dell'intervento delle autorità diplomatiche.

Nel caso in cui permangano dubbi sull'effettiva età del soggetto, le autorità di pubblica sicurezza segnalano il caso alla competente Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni la quale può disporre gli opportuni esami socio-sanitari. Il soggetto deve comunque essere reso edotto della circostanza che la sua età potrà essere determinata con esami socio-sanitari. Tale informazione deve essere fornita, con l'ausilio di un mediatore culturale, in una lingua compresa dal soggetto e in conformità al suo grado di maturità e alfabetizzazione. Forme di tutela sono previste anche con riguardo alle specifiche modalità degli esami socio-sanitari da effettuarsi per stabilire l'età del soggetto: oltre a essere svolti in un ambiente idoneo da professionisti adeguatamente formati, devono essere utilizzate le modalità meno invasive possibili e devono essere esclusi tutti quegli interventi che possano compromettere lo stato psico-fisico di colui che vi si sottopone.

Il referto degli esami, che deve comunque indicare l'eventuale margine di errore, deve essere comunicato allo straniero, all'esercente la responsabilità genitoriale (ossia al tutore, ove nominato) e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni. Il provvedimento di attribuzione va anch'esso notificato allo straniero e all'esercente i poteri tutelari, ove nominato, e può essere impugnato secondo il particolare procedimento in camera di consiglio disciplinato dagli artt. 737 e ss. c.p.c.. L'impugnazione, che deve essere decisa dal giudice in via d'urgenza entro dieci giorni, sospende ogni altro procedimento amministrativo e penale conseguente all'identificazione come maggiorenne.

Nel caso in cui anche a seguito dell'accertamento permangano dubbi circa la minore età del soggetto, questa si presume ad ogni effetto di legge.

La nuova legge provvede a rafforzare il diritto all'unità familiare dei minori non accompagnati che giungono nel territorio dello Stato. Nei cinque giorni successivi al primo colloquio effettuato dal personale qualificato delle strutture di prima accoglienza (ex art. 19-bis, comma 1, l. n. 142/2015), colui che esercita la responsabilità genitoriale sul minore invia una relazione agli enti deputati a rintracciare i familiari dei minori non accompagnati (attualmente i competenti ministeri si avvalgono dell'OIM, ossia l'Organizzazione internazionale per le migrazioni), previsti dall'art. 19, comma 7, l. n. 142/1990, i quali avviano immediatamente le indagini e le ricerche. Tale adempimento è subordinato a un duplice requisito:

- il minore deve dare il suo esplicito consenso, dopo essere stato informato adeguatamente sugli obiettivi che si intendono perseguire con la relazione;

- non deve sussistere un rischio per il minore o per i suoi familiari.

In ogni caso, l'adempimento appena descritto può essere effettuato solo nel caso in cui risponda al superiore interesse del minore.

Il risultato delle indagini dirette a rintracciare i familiari è trasmesso al Ministero dell'Interno, il quale ha l'onere di comunicarne i contenuti al minore, all'esercente la responsabilità genitoriale e al personale qualificato che ha assistito il minore fin dal suo ingresso sul territorio italiano.

Nel caso in cui gli enti preposti abbiano individuato familiari idonei a prendersi cura del minore, quest'ultimo deve essere preferibilmente a loro affidato, diventando il collocamento in comunità ipotesi residuale.

Infine, qualora non sia già stato nominato un tutore per il minore, i relativi compiti – con particolare riferimento alla richiesta di permesso di soggiorno o di protezione internazionale – possono essere svolti dal responsabile della struttura di prima accoglienza.

Per ciò che riguarda invece il rimpatrio assistito, ossia il provvedimento con cui il minore è accompagnato nel suo Paese di origine o in un Paese terzo ove siano presenti suoi familiari, la nuova legge specifica che:

-il rimpatrio deve corrispondere al supremo interesse del minore;

-il provvedimento deve essere adottato dopo aver ascoltato il minore e il tutore, tenuto in debito conto il risultato delle indagini familiari e la relazione dei servizi sociali competenti circa la situazione del minore in Italia.

L'organo competente ad adottare la decisione è il Tribunale per i minorenni; viene pertanto modificato anche l'art. 33 Testo Unico immigrazione, il quale, invece, prevedeva la competenza, per l'adozione del provvedimento di rimpatrio dei minori stranieri non accompagnati, del Comitato per i minori stranieri istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Ne consegue, quindi, un uniforme raggruppamento di attribuzioni presso il Tribunale per i Minorenni, che si trova ora ad essere competente in tutte le materie legate ai minori stranieri presenti sul territorio nazionale (non accompagnati, e accompagnati ex art. 31 Testo Unico).

Coerentemente la nuova legge interviene anche sull'art. 2 l. n. 184/1983, dedicato all'affido temporaneo (ossia l'istituto che ha come scopo quello di permettere a un minore, che sia temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, e nonostante gli interventi di sostegno e aiuto disposti ai sensi dell'art. 1 l. n. 184/1983, di vedersi assicurato il mantenimento, l'educazione, l'istruzione e le relazioni affettive di cui ha bisogno), prevedendo che gli enti locali possano promuovere la sensibilizzazione e la formazione di affidatari che accolgano, in via prioritaria rispetto al ricovero in una struttura di accoglienza, i minori stranieri non accompagnati.

In tale ottica, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge, presso ogni Tribunale per i Minorenni è istituito un elenco di tutori volontari, a cui possono essere iscritti privati cittadini (nel silenzio della legge si presume anche single, e non solo coppie) adeguatamente formati e selezionati dai garanti regionali per l'infanzia e l'adolescenza, i quali con tale iscrizione si rendono disponibili ad assumere la tutela di uno o più minori (se fratelli) non accompagnati. Al fine di promuovere e facilitare la nomina di tali tutori volontari, la legge prevede che vengano stipulati dei protocolli di intesa tra i presidenti dei Tribunali e i garanti. Va evidenziato che, in attuazione delle più generali regole previste dalla l. n. 184/1983, alcune realtà regionali e locali dispongono già di elenchi di tutori disposti ad accogliere minori (stranieri e non).

Rimane ferma l'applicabilità, ai casi di cui ci si occupa, degli artt. 315 ss. c.c. in materia di responsabilità genitoriale e doveri dei figli.

L'art. 9 della nuova legge prevede che venga istituito, presso il Ministero del lavoro, un sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati.

In particolare, a seguito del colloquio effettuato nella struttura di prima accoglienza ai sensi del nuovo art. 19-bis, comma 1, d.lgs. n. 142/2015, gli operatori sono tenuti a compilare una apposita cartella sociale, all'interno della quale devono essere indicati tutti gli elementi ritenuti utili al fine di determinare la soluzione che possa apparire migliore, nel lungo periodo, sempre nell'ottica del superiore interesse del minore straniero non accompagnato. Tale cartella deve essere trasmessa ai servizi sociali del Comune di destinazione del minore e alla competente Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni per le valutazioni di competenza.

L'accesso ai dati del minore è disciplinato dall'art. 7 del Codice in materia di protezione dei dati personali; la registrazione di tutti i dati anagrafici deve comunque essere finalizzata alla tutela del superiore interesse del minore, dei suoi diritti e del suo diritto alla protezione.

Le sopra citate disposizioni concretizzano l'art. 19, comma 5, d.lgs. n. 142/2015, il quale già prevedeva l'obbligo di comunicare la presenza di un minore non accompagnato al giudice tutelare per l'apertura della tutela e per la nomina del tutore, oltre che alla Procura e al Tribunale per i Minorenni; resta ferma la competenza della Direzione generale dell'Immigrazione e delle Politiche di integrazione, istituita presso il Ministero del lavoro, con il compito di elaborare i dati statistici relativi al numero e alle caratteristiche anagrafiche dei minori stranieri non accompagnati (si vedano gli ultimi dati statistici http://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/immigrazione/focus-on/minori-stranieri/Pagine/Dati-minori-stranieri-non-accompagnati.aspx).

L'art. 12 della legge prevede inoltre ulteriori modifiche all'art. 19 d.lgs. n.142/2015. In particolare:

- dispone che i minori non accompagnati vengano accolti nell'ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati, già previsto dall'art. 1-sexies d.l. n. 416/1989, convertito con modificazioni dalla l. n. 39/1990 (pur con altro nome), all'interno del quale devono essere elaborati progetti specificamente destinati ai minori non accompagnati;

- la capienza del Sistema è commisurato alle effettive presenze di minori non accompagnati sul territorio nazionale; in ogni caso, la capacità di accoglienza è stabilita nei limiti delle risorse previste dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi di asilo (di cui è comunque prevista una riprogrammazione annuale).

Il criterio che deve guidare la scelta della collocazione del minore è quello del suo superiore interesse, tenuto anche conto delle esigenze e delle caratteristiche personali che emergono nel corso del primo colloquio presso la struttura di accoglienza. Nel caso in cui le strutture deputate all'accoglienza dei minori siano temporaneamente indisponibili, all'accoglienza del minore deve provvedere la pubblica autorità del Comune in cui lo stesso minore si trova. La legge in ogni caso prevede che è fatta salva la possibilità di trasferire il soggetto in un altro Comune, e questo anche al fine di sgravare (almeno in parte) gli enti locali più interessati dal fenomeno migratorio.

La nuova legge prevede ora due sole tipologie di permessi di soggiorno concedibili ai minori per i quali sono vietati il respingimento alla frontiera o l'espulsione dal territorio nazionale:

- per minore età (art. 10, comma 1, lett. a); in tal caso il permesso è valido fino al compimento del diciottesimo anno ed è richiesto direttamente dal minore o attraverso l'esercente la responsabilità genitoriale (anche prima della nomina del tutore); va ricordato che l'art. 28 d.P.R. n. 394/1999 già prevede la concessione del permesso di soggiorno ai minori non accompagnati di età superiore ai quattordici anni per tutto il periodo durante il quale vengono effettuate le indagini sui familiari del soggetto;

- per motivi familiari (art. 10, comma 1, lett. b); in tal caso la legge opera una distinzione:

• è concedibile il permesso di soggiorno al minore infraquattordicenne che sia affidato o sottoposto alla tutela di un cittadino italiano con lo stesso convivente;
• è concedibile il permesso di soggiorno al minore ultraquattordicenne che sia affidato o sottoposto alla tutela di un cittadino italiano con lo stesso convivente o di uno straniero regolarmente soggiornante.

Pare che la formulazione dell'articolo, come è possibile evincere dall'analisi dei lavori parlamentari, miri a equiparare la condizione dei minori affidati, anche di fatto, con quella dei minori sottoposti a tutela, cristallizzando quindi un consolidato orientamento della sesta sezione del Consiglio di Stato (cfr., inter alia, Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 2545/2009).

La disciplina del permesso di soggiorno è completata dalle previsioni dell'art. 13 l. cit., il quale innanzitutto chiarisce che il mancato rilascio del parere positivo del Comitato per i minori stranieri previsto dall'art. 32, comma 1-bis, d.lgs. n. 286/1998, fino a oggi indispensabile per il rilascio di un permesso di soggiorno nei confronti dei soggetti non accompagnati divenuti maggiorenni, non può legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso; inoltre, qualora il soggetto ormai maggiorenne, pur avendo intrapreso un percorso di integrazione, necessiti di un supporto prolungato per completare tale percorso finalizzato all'autonomia, il Tribunale per i minorenni può disporre, con decreto motivato, l'affidamento ai Servizi sociali (ma comunque non oltre il compimento del ventunesimo anno di età).

La seconda parte della legge in esame introduce alcuni diritti per i minori non accompagnati.

Per quanto riguarda specificamente il diritto alla salute e all'istruzione, la legge:

- in primo luogo, prevede che anche i soggetti destinatari della nuova normativa siano obbligatoriamente iscritti al Servizio Sanitario nazionale, con parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani;

- l'iscrizione è richiesta dall'esercente, anche in via temporanea, la responsabilità genitoriale; in assenza di tale soggetto, la richiesta è effettuata dal responsabile della struttura di prima accoglienza;

- le scuole di ogni ordine e grado devono attivare le misure ritenute più idonee al fine di favorire l'assolvimento degli obblighi scolastici ai minori stranieri non accompagnati, in particolare con due strumenti: la predisposizione di progetti specifici, anche con l'utilizzo o il coordinamento di mediatori culturali, o di convenzioni volte a promuovere specifici programmi di apprendistato;

- in ogni caso, i titoli conclusivi dei corsi di studio sono rilasciati ai minori con i dati identificativi acquisiti al momento dell'iscrizione.

Con riferimento invece al procedimento di accoglienza, la legge:

- dispone che sia garantita assistenza affettiva e psicologica ai minori stranieri non accompagnati, grazie alla presenza di persone idonee indicate dal minore e anche di gruppi che si dedicano specificamente a questa attività;

- prevede che il minore abbia diritto di parteciparvi, per mezzo di un suo rappresentante legale. A tal fine è assicurata la presenza di un mediatore culturale.

Ancora, la nuova legge prevede uno specifico diritto all'assistenza legale; in qualsiasi procedimento giurisdizionale in cui sia coinvolto il minore straniero non accompagnato devono essere garantiti i seguenti diritti:

- diritto di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia;

- diritto di avvalersi, sulla base della normativa vigente, del gratuito patrocinio a spese dello Stato.

L'art. 17 della l. n. 47/2017 introduce una particolare forma di tutela nei confronti dei minori stranieri non accompagnati che siano vittime di tratta: devono essere predisposti programmi specifici di assistenza che assicurino adeguate condizioni di accoglienza e di assistenza psico-sociale, sanitaria e legale, prevedendo soluzioni di lungo periodo, e ciò in considerazione dell'ancora maggiore vulnerabilità che caratterizza questa particolare tipologia di minori non accompagnati. È quindi ribadita l'applicabilità di alcune disposizioni: tale enunciazione si ritiene del tutto pleonastica dal momento che il richiamo è effettuato a norme comunque applicabili alla generalità dei minori non accompagnati (che, di conseguenza, sarebbero risultate applicabili ai minori non accompagnati vittime di tratta anche in assenza dell'esplicito richiamo).

Inoltre, l'art. 18 interviene sul d.lgs. n. 25/2008, prevedendo che:

- anche nel caso del colloquio personale previsto nell'ambito delle procedure relative al riconoscimento e alla revoca dello status di rifugiato si applicano le disposizioni dell'art. 18, comma 2, d.lgs. n.142/2015;

- sempre nell'ambito delle procedure relative al riconoscimento e alla revoca dello status di rifugiato, il minore straniero non accompagnato può fruire dei benefici previsti dall'art. 76 comma 4-quater, d.P.R. n.115/2002 in tema di condizioni per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Infine, l'art. 20 prevede che l'Italia si attivi per promuovere la più stretta cooperazione internazionale, attraverso gli strumenti degli accordi bilaterali e del finanziamento di programmi di cooperazione allo sviluppo nei Paesi di origine dei minori stranieri non accompagnati.

Alcune fra le disposizioni contenute nella nuova legge, la prima in ambito europeo che affronta in maniera precipua e organica la problematica dei minori stranieri non accompagnati, sono all'avanguardia e permettono una tutela avanzata dei soggetti destinatari della nuova normativa. Parimenti apprezzabili sono le finalità della novella, che intende creare le condizioni affinché soggetti vulnerabili quali i minori non accompagnati siano il più possibile tutelati e accompagnati dalle istituzioni in un momento assai difficoltoso della loro vita.

V'è tuttavia da registrare che tutti gli interventi previsti, ad esclusione della tutela legale prevista dagli artt. 16 e 17 (per i quali è previsto uno stanziamento annuo inferiore al milione di euro), devono essere attuati senza nuovi o maggiori oneri per lo Stato e per gli enti pubblici destinatari degli obblighi (in particolare Comuni, cui compete la gestione dei servizi sociali e dell'accoglienza). Tale elemento potrebbe limitare fortemente l'effettiva applicabilità delle disposizioni contenute nella legge, neutralizzandone pertanto i potenziali effetti positivi per mancanza di copertura economica.