La depenalizzazione della guida senza patente

L'articolo fornisce una prima lettura della depenalizzazione riferita alla guida senza patente, che comporta una serie di problematiche non immediatamente percepibili. In primo luogo, la depenalizzazione non interviene su tutte le fattispecie e, tuttora, residuano casi che costituiscono reato. Inoltre, il pagamento della sanzione pecuniaria non sempre può avvenire con le medesime modalità e, qualora l'interessato si avvalesse di un mezzo di pagamento elettronico, dovrà assicurarsi che lo stesso sia andato a buon fine entro i termini previsti. Infine, la disciplina transitoria, dettata specificamente dal d.lgs.8/2016 presenta qualche margine di complessità.

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La guida senza patente è stata depenalizzata dal decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8.

Si tratta di un fatto abbondantemente preannunciato che, da un punto di vista normativo, attua quanto già previsto nella l. 28 aprile 2014, n. 67. E non si tratta neppure della prima volta, per quanto riguarda la nostra legislazione: già nel 1999, l'art. 19 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507, aveva depenalizzato la guida senza patente, prevedendo una sanzione amministrativa da quattro a sedici milioni di lire. La struttura della fattispecie, nella sua veste di illecito amministrativo, resistette fino al decreto legge 3 agosto 2007, n. 117 (convertito con modificazioni dalla l. 2 ottobre 2007, n. 160) il quale, proprio nell'art. 1 riqualificava la violazione, elevandola a reato contravvenzionale, punito con l'ammenda da 2.257 a 9.032 euro. La stessa riforma prevedeva la competenza del tribunale monocratico, in luogo di quella del giudice di pace che avrebbe attratto il reato sulla base delle regole generali.

Siamo in presenza di oscillazioni valutative alle quali il nostro legislatore ci ha abituati e che, quando coinvolgono il delicato settore del diritto punitivo, hanno ricadute che meriterebbero riflessioni più approfondite.

All'attualità possiamo rilevare che la fattispecie di guida senza patente ricade a pieno titolo nella previsione generale di cui all'art. 1, comma 5, lettera b), del citato d.lgs. 8/2016, che prevede una sanzione amministrativa da 5.000 a 30.000 euro per le contravvenzioni punite con la sola pena dell'ammenda non superiore, nel massimo, a 20.000 euro ma superiore a 5.000.

Tuttavia, la fattispecie in discorso, a seguito della modifica legislativa del 2007, prevede la pena dell'arresto fino ad un mese, nel caso di recidiva infrabiennale. Conseguentemente, la depenalizzazione interviene esclusivamente in relazione alla “prima volta”. Una valutazione, che peraltro non costituisce un'assoluta novità, volta a favorire un recupero sociale più pieno – oltre che realizzare un'evidente deflazione penale – che viceversa appare ostacolato dal disvalore sociale connesso allo stato di “pregiudicato”, quale retaggio malevolo e persistente del marchio d'infamia. Eppure, nonostante l'apparente semplicità di una contravvenzione che degrada ad illecito amministrativo, si profila qualche problema applicativo, sui quali vorremmo richiamare l'attenzione dell'interprete. Le problematiche sono riconducibili al pagamento della sanzione, alla recidiva o reiterazione della condotta, come vedremo oltre.

La depenalizzazione della guida senza patente coinvolge i seguenti casi specifici, contemplati nel codice della strada:

• art. 116, comma 15, cod. strada (guida senza patente, previsione generale);
• art. 124, comma 4, cod. strada (guida senza patente di macchine operatrici);
• art. 135, comma 7, cod. strada (patente di guida, rilasciata da uno Stato non appartenente all'Unione europea o allo Spazio economico europeo oggetto di provvedimento di inibizione in Italia)
• art. 135, comma11, cod. strada (titolare di patente rilasciata da uno Stato non appartenente all' Unione europea o allo Spazio economico europeo che, trascorso più di un anno dal giorno dell'acquisizione della residenza anagrafica in Italia, guida con patente non più in corso di validità);
• art. 136-ter, comma 3, cod. strada (patente di guida, rilasciata da uno Stato appartenente all'Unione europea o allo Spazio economico europeo oggetto di provvedimento di inibizione in Italia)

In tutte le ipotesi sopra riportate, l'illecito amministrativo, in caso di reiterazione, ricadrà nell'ipotesi di cui al secondo periodo del comma 15 del citato art. 116 cod. strada, che prevede l'arresto fino ad un mese. In realtà, la norma prevede che si applichi altresì l'arresto fino a un mese. L'avverbio è logicamente riferibile al mancato aggiornamento del comma all'avvenuta depenalizzazione della fattispecie base.

La sanzione applicabile, da 5.000 a 30.000 euro, soggiace alle disposizioni generali del codice della strada in materia di violazioni amministrative, con l'eccezione costituita dalla guida senza patente di macchine operatrici (art. 124, cod. strada)per la quale non è ammesso il pagamento in misura ridotta.

Il divieto di accedere al pagamento in misura ridotta e, di conseguenza, al pagamento scontato, nel caso dell'art. 124, cod. strada, costituisce un'anomalia. Tale deviazione dalla regola generale vale la pena di essere raccontata, poiché costituisce un aneddoto esemplificativo del mancato governo dei meccanismi legislativi. La vicenda trae origine dal già citato d.lgs. 507/1999 che depenalizzò la guida senza patente. In tale occasione fu inibita la possibilità del pagamento in misura ridotta per sottolineare la gravità della violazione, con l'introduzione del comma 3-bis nell'art. 202 cod. strada che faceva riferimento a tre casi distinti della fattispecie, contemplati negli artt. 116, comma 13, 124, comma 4, e 136, comma 6, cod. strada. Successivamente, con il d.lgs. 59/2011, il comma 13 dell'art. 116 e il comma 6 dell'art. 136 mutarono contenuto, senza più riferirsi alla guida senza patente, mentre il comma 4 dell'art. 124, seppure sostituito, continuò ad essere la norma sanzionatoria per la guida senza patente delle macchine agricole o operatrici. Il mancato aggiornamento dell'art. 202 ha generato l'attuale anomalia. L'aggiornamento dell'aggiornamento del testo dell'art. 202 ha fatto il resto, concretando l'attuale singolare situazione.

Tornando alle singole fattispecie interessate dalla depenalizzazione, risulta di fondamentale importanza sottolineare che la di guida senza patente contemplata nell'art.73 del d.lgs. 159/2011 non rientra nell'alveo della depenalizzazione. Come noto, la predetta previsione normativa punisce con l'arresto da sei mesi a tre anni la guida senza patente, o con patente sospesa o revocata qualora il fatto sia commesso da un soggetto destinatario di misura di prevenzione personale. Di conseguenza, nel caso descritto, la fattispecie continuerà ad avere l'originaria valenza sul piano penale.

Secondo quanto previsto dall'art. 202 del Nuovo codice della strada, entro 5 giorni dalla contestazione o notificazione del verbale di violazione, il responsabile potrà effettuare il pagamento scontato, che prevede una riduzione sul minimo edittale pari al 30%, portando il dovuto a 3.500 euro. Trascorso tale termine, e fino al sessantesimo giorno, l'interessato potrà versare il minimo edittale mentre dal sessantunesimo giorno in poi la cifra lievita fino a raggiungere la metà del massimo, pari a 15.000 euro.

In ordine al pagamento, il principale problema che può essere ipotizzato, è relativo all'effetto estintivo dello stesso. Infatti, trattandosi di cifre considerevoli e comunque oltre la soglia di cui all'art. 49 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, il pagamento dovrà avvenire con strumenti alternativi al denaro contante. Orbene, a tale proposito, è recentemente intervenuta una circolare ministeriale (Ministero dell'Interno, n.300/A/227/16/127/34 del 14 gennaio 2016) che ha affrontato la delicata questione della differenza tra la data di corresponsione e quella di valuta con riferimento ai mezzi di pagamento elettronici: nello specifico, la circolare chiarisce che l'effetto liberatorio del pagamento si verifica nella data di accredito dell'importo e non in quella, antecedente, dell'effettuazione del pagamento stesso. Poiché i termini dei benefici del pagamento scontato e in misura ridotta sono perentori, anche il ritardo di un giorno vanificherebbe l'effetto estintivo sull'obbligazione, con la susseguente ritenuta in acconto di quanto versato e in attesa del saldo.

Per illustrare meglio la situazione si pensi al caso di chi, incorso nella violazione di guida senza patente, si risolva a pagare il dovuto, pari a 3.500 euro, il quarto giorno successivo alla contestazione del verbale e, di conseguenza, ancora entro il termine per fruire dell'agevolazione pari al 30% in meno rispetto al minimo edittale previsto per la violazione. Laddove il nostro ipotetico trasgressore utilizzasse lo strumento del bonifico bancario, l'accredito potrebbe avvenire oltre il termine del quinto giorno: la violazione non sarebbe estinta e ciò nella completa inconsapevolezza dell'interessato, con il susseguente effetto che, al sessantunesimo giorno, la somma da pagare corrisponderebbe a 11.500 euro (15.000 euro, pari alla metà del massimo, a cui sottrarre i 3.500 euro versati).

Per quanto riguarda il pagamento della somma dovuta a titolo di violazione, bisogna ricordare che lo stesso non è ammesso nel caso di guida senza patente di macchine operatrici o agricole, giusto quanto disposto dal comma 3-bis dell'art. 202 del codice della strada: in tal caso, il verbale deve essere trasmesso dall'organo di polizia alla Prefettura competente, che emanerà un'ordinanza - ingiunzione.

Un'eccezione ai meccanismi sopra descritti, è costituita dal caso in cui l'organo di polizia stradale procedente non possa applicare il fermo amministrativo del veicolo condotto senza patente in quanto, per esempio, il veicolo stesso appartenga a persona del tutto estranea alla violazione. In tali casi, secondo quanto disposto dal comma 17 dell'art. 116, cod. strada consegue la sospensione della patente eventualmente posseduta per un periodo da tre a dodici mesi. La conseguenza è quella che non sarà consentito il pagamento scontato, a norma dell'art. 202, comma 1, cod. strada e il trasgressore potrà liberarsi dall'obbligazione solo accedendo al pagamento in misura ridotta, pari a 5.000 euro.

Come già noto, antecedentemente all'intervenuta depenalizzazione della fattispecie, la reiterazione dell'illecito possiede l'effetto di rendere penalmente rilevante la guida senza patente. Tuttavia, sarebbe un errore pensare che, a seguito dell'avvenuta depenalizzazione, la seconda violazione costituisca sempre e comunque una contravvenzione in senso tecnico. In linea generale, la regola prevede che la reiterazione nel biennio della guida senza patente comporti l'automatica trasmigrazione del fatto nell'alveo del penalmente rilevante: troverebbe così applicazione il secondo periodo del comma 15 dell'art. 116, cod. strada. Tuttavia, il ragionamento deve tenere conto del meccanismo sottostante, di natura generale, che regola la reiterazione. In primo luogo, si consideri che l'art. 5 del d.lgs. 8/2016 prevede espressamente che nelle ipotesi aggravate fondate sulla recidiva ed escluse dalla depenalizzazione, la nozione di recidiva debba intendersi quale reiterazione dell'illecito depenalizzato. Di conseguenza, risulta di immediata evidenza che la disciplina di riferimento generale, contemplata nell'art. 8-bis della l. 689/1981, fornisce all'interprete le coordinate del caso. In particolare, la violazione commessa non potrà mai costituire un precedente in caso di pagamento in misura ridotta e, anche se non espressamente previsto dall'articolo in commento, qualora sia intervenuto il pagamento scontato. Conseguentemente, la disciplina generale della reiterazione, costituirà un forte incentivo alla definizione dell'illecito entro il termine dei sessanta giorni dalla contestazione o notificazione del verbale, tramite pagamento del dovuto. D'altro canto, la situazione non rappresenta certo una novità. Infatti, anche precedentemente alla depenalizzazione, la definizione del reato contravvenzionale mediante l'agile oblazione di cui all'art. 162 c.p. consentiva all'interessato di evitare la recidiva.

Per quanto riguarda il pregresso, cioè le fattispecie commesse anteriormente all'entrata in vigore della depenalizzazione, gli artt. 8 e 9 del decreto legislativo 8/2016 prevedono opportunamente una serie di meccanismi, che possiamo analizzare per casi tipizzati:

1. procedimenti penali definiti con sentenza o con decreto penale: il giudice dell'esecuzione dovrà revocare la sentenza o il decreto, dichiarando che il fatto non è più previsto come reato;
2. procedimenti penali ancora pendenti: si applicano le sanzioni amministrative, sulla base delle regole contenute nel decreto stesso nell'art. 9, d.lgs. 8/2016. Nello specifico, la procedura dettata dal decreto prevede la trasmissione degli atti all'autorità amministrativa competente (organo di polizia che ha proceduto alla denuncia), che avrà novanta giorni a disposizione per procedere alla notificazione degli estremi della violazione (il termine sale a 360 giorni in caso di soggetti residenti all'estero).
   Secondo quanto disposto dall'art. 9, d.lgs. 8/2016 l'interessato avrà a disposizione 60 giorni per effettuare il pagamento in misura ridotta, pari alla metà del massimo edittale della sanzione, oltre alle spese di procedimento.
   Si tratta evidentemente di una deviazione dalle regole previste dal codice della strada, che tuttavia prevale su queste ultime, in considerazione della specificità della disciplina transitoria. Tuttavia, per quanto riguarda l'entità della somma da corrispondere a titolo di sanzione, bisogna tenere conto del disposto di cui all'art. 8 del d.lgs. 8/2016, che prevede che alle fattispecie depenalizzate non possano essere applicate sanzioni pecuniarie superiori al massimo della pena (ammenda, nel nostro caso) originariamente prevista per il reato. Di conseguenza, in considerazione che la metà del massimo corrisponderebbe a 15.000 euro, troverà applicazione il massimo edittale previsto in precedenza per la violazione quando costituiva reato contravvenzionale, pari a 9.032 euro.

La depenalizzazione della guida senza patente consentirà una più agile definizione dell'illecito, mediante i meccanismi di pagamento previsti dal codice della strada, e costituirà un valido aiuto alla deflazione penale. La fattispecie ancora costituente reato contravvenzionale, fondata sulla recidiva – reiterazione dell'illecito rischia di divenire un'ipotesi residuale, proprio in virtù del meccanismo di cui all'art. 8 bis della L. n. 689/81 (Cfr. Ministero dell'Interno, circolare 05/02/2016 n° 300/A/852/16/109/33/1), che peraltro non si discosta dalla situazione precedente. In linea generale, si può affermare che la degradazione ad illecito amministrativo della fattispecie ha comportato un trattamento sanzionatorio più rigoroso per il trasgressore, tanto maggiore in relazione all'adeguamento biennale dell'importo delle sanzioni previsto dall'art. 195 CdS. La speranza dell'interprete è quella di una configurazione dell'illecito che si mostri ragionevolmente duratura.